Me preguntan personas interesadas en obtener mayor información acerca de las características y los alcances del referéndum constitucional, cuya instauración fue recientemente anunciada como uno de los posibles componentes de la reforma del Estado, si caben dentro del concepto decisiones políticas fundamentales aquellas determinaciones dictadas por el poder público que afectan intereses primordiales del conjunto de la población, como sería la inminente enajenación de los activos de la industria petroquímica secundaria. Les ofrecí intentar una respuesta lo más clara y didáctica que me fuera posible.

La materia del referéndum constitucional no son decisiones de los poderes constituidos, sino del poder constituyente. Son principios ya establecidos en el texto de la Constitución, y el referéndum sólo operaría cuando se intentase sustituirlos por otros, desvirtuar su sentido original o, a la inversa, reforzarlos con disposiciones complementarias.

A esos principios se les llama decisiones políticas fundamentales porque en su momento el poder constituyente decidió frente a una alternativa.

Por ejemplo, el artículo 27 constitucional determinó que la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación y que, por tanto, la propiedad privada está sujeta a las modalidades que dicte el interés público. La decisión no recayó sobre la antigua concepción de la propiedad privada de carácter absoluto, que implica no solamente el uso y el disfrute sino también el abuso (utendi, fruendi, abutendi). Se optó por el principio de que la propiedad es una función social y que, por tanto, está sujeta a limitaciones, entre otras, que el dominio de los particulares no incluye los recursos del subsuelo que estuvieren situados bajo los linderos superficiales de sus propiedades inmobiliarias.

La decisión que adoptó el poder constituyente es política porque involucra a la totalidad del Estado como unidad de ordenación y de acción. La naturaleza del Estado está indisolublemente vinculada al régimen de la propiedad y dicho régimen no puede ser determinado por la voluntad de los particulares.

El carácter fundamental de la decisión no deriva de su inclusión en el documento constitucional, sino del valor intrínseco del principio y del impacto que su modificación o supresión tendría sobre el conjunto del orden jurídico que el titular de la soberanía adoptó por sí mismo y se impuso a sí mismo. Por ejemplo: en la Constitución vigente hay principios que no podrían ser reformados mediante el procedimiento establecido por su artículo 135, porque su sola enmienda implicaría que el órgano revisor se destruyera a sí mismo. Podrían los diputados y los senadores aprobar una reforma que suprimiera la composición bicameral del Congreso de la Unión? Podrían las legislaturas de los estados votar en favor de una enmienda que sustituyese el sistema federal por el de una República central? Hay principios que, por su naturaleza, son el fundamento de todo el sistema político constitucional.

Otras normas incluidas en el texto constitucional, en cambio, no tienen el carácter de fundamentales. Un caso ostensible es el artículo 64, que previene que los diputados y senadores que no concurran a una sesión, no podrán disfrutar de la dieta correspondiente. Esta norma podría aparecer en la Ley Orgánica del Congreso o aun en su reglamento interno, sin que esta reubicación (ni su inveterada inobservancia) tengan consecuencia alguna sobre el resto del orden jurídico.

Entre los dos extremos citados a manera de ejemplo, pueden ser identificados principios fundamentales y preceptos que no lo son. Cuando se reformó, en el sexenio pasado, el artículo 27 constitucional, se afectaron decisiones políticas fundamentales adoptadas por el Constituyente de Querétaro, disfrazando su derogación con fórmulas sustitutivas que no son sino subterfugios de mala índole.

Vuelvo a los ejemplos: la prohibición de los latifundios fue, a partir de 1917, una decisión política fundamental. Aunque las restricciones y límites a la pequeña propiedad subsisten en la letra del 27, el procedimiento expropiatorio para disponer de los excedentes y adjudicarlos a los solicitantes de tierras fue suprimido, y en su lugar se estableció una simulación, a través del fraccionamiento y enajenación (voluntarios) o bien, transcurrido el plazo de un año, su venta en pública almoneda, mediante las reglas que se determinen en las legislaciones de los estados, para el efecto de garantizar derechos preferenciales.

Esta fórmula con que se pretendió encubrir la cancelación del reparto agrario, ha sido absolutamente inoperante. Cuatro años después de la vigencia de esas reformas y de la expedición de la ley federal reglamentaria, las legislaturas locales que han expedido el ordenamiento que a ellas les corresponde, pueden contarse con los dedos de una mano. De haber existido, por entonces, el referéndum constitucional, la decisión política fundamental sobre el procedimiento para fraccionar los latifundios hubiera tenido que ser sometida a la voluntad nacional.

Se me ha preguntado concretamente sobre los efectos que podría tener el referéndum en controversias como la que se ha suscitado por la desincorporación de la industria petroquímica secundaria. Si los mecanismos de participación del electorado ya estuviesen vigentes, no podrían ser empleados, porque serían aplicables solamente en la formación de normas, pero no para su interpretación o ejecución. Cuál sería, entonces, su utilidad?Una vez instituido el referéndum constitucional y (debo insistir) el derecho concominante de iniciativa popular que permita a una parte significativa del electorado proponer reformas o adiciones a la Constitución, se podrían prevenir actos de gobierno como los que ahora son impugnados, mediante la complementación y perfeccionamiento de las normas en que ahora se expresan algunas decisiones políticas fundamentales, a fin de impedir su transgresión por determinaciones administrativas que ahora son posibles, dada la laxitud de los enunciados normativos. Una prohibición constitucional para reclasificar los procesos y productos petroquímicos sin la aprobación expresa del Congreso de la Unión hubiera sido, en su momento, un obstáculo insalvable para el trastocamiento de áreas estratégicas de la economía, en áreas simplemente prioritarias.

No por ello debe prejuzgarse sobre la trascendencia real del referéndum constitucional. Sería un poderoso instrumento de salvaguarda de los intereses fundamentales de la nación, no para resolver los problemas que hoy nos aquejan o nos irritan, sino para que mañana no se repitan o multipliquen, sin que podamos hacer nada para impedirlo.