Congreso y gobierno en una transición

Alejandro R. Soriano Núñez

En la recta final de la campaña electoral de este 1997 emerge un problema crucial para comprender las posibles consecuencias de estos comicios, situación, por cierto, inédita en un país en el que las elecciones legislativas intermedias cumplían funciones limitadas al relevo de élites en los partidos, la consolidación del poder del presidente de la República y servir de marco a procesos electorales de orden local, pero que nunca estuvieron marcadas por tan singulares presiones a propósito de la integración futura del Congreso de la Unión.

En la Cámara de Senadores se introdujo para este 1997 un nuevo principio, el de representación proporcional que, sin embargo, por involucrar a un número reducido de los miembros del Senado no es significativo para modificar la mayoría prefigurada con la que contará el PRI hasta el año 2000, lo que dicho sea de paso servirá para que el tricolor controle cualquier posible reforma constitucional generada en una eventual Cámara de Diputados con mayoría opositora.

No así en la Cámara de Diputados. Ahí, además de la renovación total de sus miembros, la elección tendrá lugar con nuevas demarcaciones tanto distritales como de las circunscripciones plurinominales, lo que corregirá en gran medida la sobrerrepresentación del voto rural, el llamado voto verde, redefinirá el peso de la representación de entidades como el estado de México (que gana diputados federales) o del Distrito Federal (que los pierde), y que plantea una serie de nuevos e interesantes problemas para el análisis, pues nunca como ahora se percibía la posibilidad de que en la cámara se formara una mayoría de diputados distinta en su origen partidista, identidades ideológicas y programáticas al origen e identidades del presidente de la República.

No es un problema en sí mismo novedoso pues existen amplias referencias en la literatura académica, pero sí es un problema político que recién debuta en la discusión pública en México. De hecho, en el debate sostenido entre los candidatos a senadores Esteban Moctezuma Barragán, del PRI, y Ricardo García Cervantes, del PAN, el asunto surgió como uno de los temas centrales.

Las oposiciones lo plantean como una posibilidad que mejoraría las oportunidades de un tránsito efectivo a la democracia, al permitir un acotamiento del poder del titular del Ejecutivo federal; en cambio, la dirigencia del PRI, el Presidente y algunos de sus funcionarios sostienen que esa posibilidad introduciría una serie de graves problemas en el desempeño de las actividades del gobierno federal, especialmente en lo que hace a la aprobación del presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos de la Federación.

Sin que quede claro si efectivamente las oposiciones estarían en condiciones de lograr acuerdos que eventualmente permitieran introducir cambios sustantivos en el diseño de esos presupuestos, el problema del gobierno dividido plantea una serie de problemas de reflexión a propósito de las desventajas objetivas del presidencialismo que, dicho sea de paso, no son exclusivas de México.

Ahí está el caso de Estados Unidos, que en distintos momentos de su historia reciente ha vivido este escenario del gobierno dividido; o el de Francia, que siendo una nación con régimen semipresidencial también lo ha experimentado en distintas ocasiones, y el de algunos otros países en los que las rigideces institucionales del presidencialismo han llevado a autores tan importantes en el mundo académico, como Giovanni Sartori y Juan J. Linz, a postular sin ambages la idea de un ``fracaso de la democracia presidencial'' (véase de Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 1994; y de Juan J. Linz y Arturo Valenzuela, The failure of presidential democracy. Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994), precisamente por ser un modelo de gobierno que, por ser una diarquía, efectivamente genera tensiones, contratiempos y problemas en las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo.

Los defensores de esa posibilidad ven en los problemas una ventaja comparativa de un régimen como el mexicano; sin embargo, no son claras sus argumentaciones (como lo prueba la débil defensa hecha por García Cervantes); además de que tampoco prueban que ellos no desearían contar con los beneficios de un gobierno unificado, es decir, con un Ejecutivo y Legislativo del mismo origen e identidad. Alegan incluso los casos de legislaturas estatales en México que ya viven escenarios de este tipo, perdiendo de vista, acaso con un excesivo optimismo, el hecho de que lo que las legislaturas estatales deciden en materia presupuestal no tiene el impacto que tienen las materias que decide el Congreso federal.

Y si bien ni siquiera las proyecciones más pesimistas del voto permiten en estos momentos prever efectivamente un escenario de gobierno dividido, la posibilidad está ahí, problema que no se agota sólo en el asunto de si el Presidente podrá o no gobernar, es decir, sacar o no adelante su proyecto económico, Pronafide de por medio, sino que tiene que ver --sobre todo-- con el tema de cuáles serían las posibles alianzas y arreglos que podrían darse en el seno del Congreso para tratar de resolver problemas concretos.

Una primera posibilidad, quizá la más evidente, es la de que se lograran acuerdos PRI-PAN en este sentido. Sin embargo, importa advertir que existen serios problemas entre ambas organizaciones, no sólo por lo que se ha dicho en la campaña, de por sí difícil de olvidar, sino por asuntos tan delicados y puntuales como el de las investigaciones sobre el caso Pablo Chapa Bezanilla y en general sobre la gestión de Antonio Lozano Gracia en la PGR.

Ello, sin perder de vista el hecho que ya hay algún precedente, incluso antes de que Lozano Gracia saliera del gabinete presidencial, de severos desencuentros PRI-PAN, especialmente a propósito de las reformas a la Ley del Seguro Social que marcaron la salida de Carlos Castillo Peraza de la dirigencia nacional del PAN, pues a decir de observadores calificados, Castillo no logró imponer a los diputados del PAN lo que era un acuerdo con la Presidencia y con importantes sectores del empresariado mexicano. Este escenario sería posible aunque no queda claro qué tan viable podría ser, especialmente cuando consideramos el tema de las cuentas pendientes y los enconos entre ambas organizaciones.

La probabilidad de un arreglo PRI-PRD es todavía menor. Los proyectos, los modelos económicos expuestos hasta el momento por ambas organizaciones son en gran parte excluyentes, por lo que no queda claro por dónde podrían lograrse acuerdos concretos que en un escenario así tendrían que incluir, por ejemplo, dar marcha atrás a decisiones como la privatización de la petroquímica o revertir algunas de las reformas sacadas adelante en los últimos 15 años, situación que es difícil de prever.

La posibilidad de un congreso dominado por una coalición PAN-PRD o PRD-PAN es todavía menor aunque no imposible, como lo atestiguan legislaturas locales, por ejemplo la del estado de México, no obstante lo cual es necesario advertir desde ahora que las diferencias programáticas e ideológicas entre las dos oposiciones mayores son aún mayores que las que se podrían dar entre PRI-PAN o PRI-PRD, por lo que el manejo del tema presupuestal emerge de nueva cuenta como un severo problema de reflexión, sin perder de vista, desde luego, otros temas cuya solución depende del balance que se logre en la cámara, como la integración de las poderosísimas comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales, de Concertación y Régimen Parlamentario y de la Contaduría Mayor de Hacienda.

Se trata de posibilidades reales de conflicto que, en gran medida, serán determinadas por la decisión de los electores. Corresponde a ellos evitar o generar el escenario de gobierno dividido y con ello una inédita diarquía en la historia política del país