Octavio Rodríguez Araujo
¿Reforma del Estado?

Con la nueva Legislatura se reabrió el tema de la reforma del Estado en México, tema que originalmente surgió desde el gobierno, primero sin denominarse así (con Miguel de la Madrid), y luego ya con ese nombre a partir del primer Informe de Salinas de Gortari (1989), expresado en un artículo (``Reformando el Estado'', Nexos, 148, abril de 1990), y desarrollado más ampliamente por quien fuera coordinador de asesores de Joseph-Marie Córdoba, Juan Rebolledo (La reforma del Estado en México, FCE, 1993). Zedillo no abandonó el tema, pero de alguna manera lo acotó por comparación con la propuesta salinista.

El hecho es que ahora los legisladores quieren opinar y proponer sobre lo que llaman también reforma del Estado. El problema es lo que se entienda por ésta, porque, en principio, el Estado como ha sido concebido por los clásicos, no puede reformarse salvo que se considere bajo criterios instrumentalistas y weberianos. El Estado sólo puede ser reformado en la medida en que se confunda con sus aparatos o instituciones, por lo que propondría una concepción de Estado que no necesariamente entraría en contradicción con las teorías clásicas.

Podría aceptarse, entonces, una concepción operacional de Estado, como por ejemplo la de John Keane (Civil Society and the State, Verso, Londres, 1988, p. 19), que dice: ``los Estados son agentes potencialmente autónomos y, recíprocamente, ... las relaciones de poder económico (de clase) modelan y limitan las estructuras y las políticas estatales''.

Con esta aproximación heurística resolvemos operacionalmente las principales oposiciones teóricas sobre el Estado sin forzar demasiado el rigor analítico. Así, podemos afirmar que Estado, como entidad potencialmente autónoma, está referido a estructuras estatales (aparatos) que podrían influir e incluso determinar, potencialmente, las relaciones de poder económico e, inversamente, que Estado, como entidad determinada por las relaciones de poder económico, también está referido a sus estructuras y a las instituciones incluso superestructurales que lo caracterizan en un momento dado.

En un ensayo que publiqué (Estudios Políticos, FCPyS, UNAM, Núm. 14, enero-abril de 1997) destaqué dos distinciones: una empírica y otra teórica. En la primera no es lo mismo hablar de autonomía del Estado en un país dominante y desarrollado que en un país dominado y subdesarrollado, aunque en ambos casos las relaciones de poder económico, en abstracto, modelen y limiten las estructuras y las políticas estatales. Esta distinción es particularmente importante en el mundo actual, pues si bien hay interdependencias entre países, sabido es que un país como Estados Unidos tiene y ha tenido mayores probabilidades de imponerle a México políticas económicas, por ejemplo, y México muy pocas probabilidades de hacer lo mismo con Estados Unidos. En otros términos, la eventual autonomía relativa del Estado se podría aceptar en países como Estados Unidos, Japón, Alemania, pero difícilmente en países como México, Brasil o Argentina.

En la distinción teórica no es lo mismo hablar de Estado que de gobierno, aunque con frecuencia se confundan entre legos ambos conceptos y sus significados concretos. Tampoco, por lo mismo, deben hacerse equivalentes las instituciones estatales y las instituciones gubernamentales. Federalismo y división de poderes son asuntos referidos al Estado, como también al régimen político. Administración pública y ejecución de políticas son asuntos de gobierno. El poder político (y lo que éste implica en términos de políticas públicas, orientación de la actividad económica, soberanía, etcétera) es asunto de Estado que se materializa, según el régimen político imperante, en instituciones de poder frecuentemente asociadas al Presidente de un país, es decir al gobierno (aunque un Presidente sea también jefe de Estado); razón por la cual la confusión entre Estado y gobierno se hace más difícil de evitar.

Así, cuando se habla de reforma del Estado se cae en el error de confundir Estado con régimen político o con gobierno, ya que con frecuencia se trata de reformas al Estado (bajo su concepción instrumentalista, de aparato), reformas al régimen político y reformas al gobierno o, mejor, a acciones de gobierno y a su administración.