1. La Organización de Estados Americanos celebró su Asamblea General hace un par de semanas. Los titulares de prensa se concentraron en los esfuerzos de México por promover el reingreso de Cuba en la organización, los cuales -y esto no sorprende a nadie- fueron rechazados vehementemente por Estados Unidos. Ello fue, más que otra cosa, boxeo de sombra. México sabía que no tenía oportunidad de presionar mucho en ese sentido, pero logró alguna satisfacción al provocar a Estados Unidos, lo cual no es difícil. Si los mexicanos hubiesen sido serios en su intención de abordar el tema de Cuba, habrían propuesto incluir dicha cuestión en el orden del día para someterla a discusión. Oponerse hubiera sido incómodo para Estados Unidos, al que le es sumamente fácil argumentar contra el reingreso de Cuba a la OEA dada la falta de pretensiones democráticas de la isla, aunada al compromiso de la organización en defensa de la democracia. Sin embargo, es más difícil argumentar que Cuba no deba ser tema de debate.

2. De hecho, la OEA enfrenta una cuestión mucho más importante que la readmisión de Cuba: el futuro institucional de la organización en sí. Ahora que la Cumbre de las Américas se ha realizado regularmente -en Miami en 1994, Santiago en 1998, y se llevará a cabo en Canadá el 2000 o 2001- se está logrando institucionalizar esas reuniones entre los jefes de Estado y de gobierno, en lo que se ha convertido en el más importante foro para el intercambio multilateral y la toma de decisiones en América. Ya no se trata de encuentros especiales ad-hoc, a celebrarse por única ocasión. Se han vuelto parte de la maquinaria del hemisferio y están desplazando a la OEA.

3. A medida de que se acerca el fin de su primer mandato como secretario general, el ex presidente César Gaviria comprende totalmente la situación. Tanto él como sus asociados en el liderazgo de la OEA reconocen que el único papel significativo que le ha quedado es dirigir el proceso de cumbres -preparar las agendas y materiales para cada sesión, así como supervisar el seguimiento a decisiones tomadas anteriormente por presidentes y primeros ministros-, por lo que han desarrollado propuestas para reformar a la organización con el fin de que pueda asumir dichas tareas. Si los gobiernos del hemisferio no aprovechan esa oportunidad para replantear a la OEA y otorgarle ese nuevo papel con un cierto nivel de importancia, la estatura y la misión de la organización, ya de por sí disminuidas, están destinadas a decaer aún más. Aparte de desempeñar algunas tareas operativas, varias de ellas de vital importancia como son la labor de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el monitoreo electoral, la OEA acabará en la marginalidad de las relaciones hemisféricas.

4. Si, por otro lado, se le concede a la OEA un papel de liderazgo en el proceso directivo de las cumbres -y logra cumplir esa labor exitosamente-, la organización deberá ganar nuevo estatus, importancia y recursos. La institucionalización de los encuentros cumbre recalcan la importancia de la multilateralidad en el hemisferio, y la OEA obtendrá prestigio de ello si llega a convertirse en la principal secretaría de ese proceso. Las cumbres en sí mismas serán el principal foro regional para abordar temas complejos, fijar normas hemisféricas y desarrollar principios y prioridades de acción. Así, el organismo se convertirá, a su vez, en el instrumento operativo y ejecutivo de las cumbres.

5. ¿Cuáles, entonces, son las perspectivas para la OEA? Debido a los temores de Estados Unidos de que la organización no estuviese debidamente calificada para cumplir con la tarea, apenas se le concedieron funciones en la preparación de la primera Cumbre de las Américas. El organismo tuvo algunas responsabilidades en el siguiente encuentro realizado en Miami, pero desde entonces la OEA ha tenido tan escasos logros que no pudo distinguirse.

No obstante, se desempeñó bien como uno de los tres miembros de la comisión tripartita que apoyó las discusiones en torno al comercio. Asimismo, su trabajo sobre los temas relacionados con el narcotráfico ha sido elogiado, al igual que su papel en la confección de un tratado anticorrupción. Pero todo eso a duras penas podría constituirse en una función directiva o de liderazgo para todos los esfuerzos posteriores.

Los preparativos para la cumbre de Santiago se hicieron en el contexto del así llamado Grupo de Implementación y Consulta, presidido por Estados Unidos y Chile (en su papel de anfitriones del encuentro pasado y presente, respectivamente), con representantes de cada nación participante. La diferencia entre el Grupo de Implementación y Consulta y la OEA no siempre fue clara debido a que muchos de los representantes ante dicho organismo, particularmente los de los países más pequeños, también fungieron como embajadores ante la OEA. La organización ha ganado responsabilidades adicionales desde la cumbre en Santiago, pero aún le falta mucho para llegar a asumir el papel central de secretaría.

6. Hay serios obstáculos para que la OEA llegue, en algún momento, a adoptar dicha función. El principal de ellos consiste en que los gobiernos miembros deberán aceptar -por consenso- que tenga más responsabilidades, y la mayoría de ellos se oponen o se muestran ambivalentes ante esa posibilidad. Las pequeñas naciones caribeñas están bastante unidas en su rechazo a conceder un nuevo papel a la OEA. De hecho, se oponen a cualquier cambio dentro de la organización, pues temen que eso conllevaría fuertes recortes o incluso la suspensión de programas de cooperación técnica que actualmente la OEA da al Caribe. Esos programas, con costos de 3 a 4 millones de dólares, son muy significativos para esos pequeños países, que no pueden obtener esos recursos de ninguna otra parte.

La única manera que habría para que esas naciones cambien su posición es que Estados Unidos y otros países ricos establezcan un fondo permanente para financiar la parte técnica de los programas de cooperación.

7. Estados Unidos, a su vez, parece querer ambas alternativas. Así, continúa promoviendo reformas en la OEA y haciendo un llamado para convertirla en una organización más fuerte y activa. Al mismo tiempo, sin embargo, Estados Unidos quiere conservar la administración de las cumbres que se efectúan de manera independiente, porque sigue sin dar crédito a la competencia técnica y la confiabilidad de la organización, además de que teme perder control sobre el proceso de cumbres. Pero esas posturas son contradictorias. A menos que la OEA asuma una responsabilidad central en dichas reuniones, está destinada a perder cada vez más relevancia en las relaciones hemisféricas.

8. Otros países de la región -incluidos Brasil y México- apoyan de manera retórica la reforma de la OEA, pero no están preparados para transferirle a la organización más autoridad, responsabilidad o recursos. Permanecen preocupados ante la posibilidad de que una OEA más fuerte, con un mandato más amplio, acabaría desafiándolos en algunos temas delicados, sobre todo si Estados Unidos apoya las posturas de la organización. El respaldo para una verdadera revitalización de la OEA y una expansión en su papel y sus responsabilidades se encuentra en el rango medio de los países latinoamericanos, que ven en una OEA más fuerte la mejor oportunidad para influenciar la dirección de las relaciones hemisféricas.

Pero aun entre esas naciones hay falta de decisión hacia la toma de pasos fundamentales para trasladar facultades del Consejo Permanente de la organización (asamblea formada por representantes de cada país) a la oficina del secretario general, lo cual habilitaría a la OEA a operar con algún grado de independencia institucional.

9. Hasta este punto, Canadá es el único país que apoya de manera consistente la extensa reforma institucional y la restructuración que la OEA requiere para jugar un papel central en la dirección del proceso de cumbres, así como para que se opere una revitalización total de la organización. Es la única nación, pero su apoyo podría no ser trivial. Después de todo, Canadá será anfitrión de la próxima Cumbre de las Américas y goza, además, de una considerable credibilidad tanto en Estados Unidos como en América Latina y el Caribe, debido a que en sus actitudes no persigue satisfacer sus propios intereses.

En los tres años que restan para la próxima reunión de jefes de Estado y de gobierno podríamos ver cambios mayores en la OEA y en su relación con las cumbres, pero sólo si el gobierno canadiense está listo para proveer un liderazgo imaginativo y activo, así como los recursos necesarios. Sería la última oportunidad para la OEA de reformarse durante un buen tiempo.

*Peter Hakim es presidente de Diálogo Interamericano.

Junio, 1998

Traducción: Gabriela Fonseca.