Marco Antonio Bernal Gutiérrez
El proceso de negociación en Chiapas*

A efecto de lograr una mejor comprensión del proceso de negociación política entre el gobierno del presidente Ernesto Zedillo y el EZLN, en la etapa durante la cual me correspondió encabezar la delegación gubernamental, es conveniente abordar la exposición considerando tres etapas:

-Definición del marco legal.

-Proceso de negociación.

-Los acuerdos de San Andrés en materia de derechos y cultura indígenas y la suspensión unilateral del diálogo por el EZLN.

1. Definición del marco legal

El proceso de negociación que el gobierno del presidente Zedillo inició en el mes de abril de 1995 ha sido inédito para los procesos de esta naturaleza. Se trató de un proceso de paz regulado por la ley e involucró un consenso sobre la ruta que debe seguir el tratamiento del problema planteado por el EZLN.

En el caso de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, expedida por el Congreso de la Unión el 11 de marzo de 1995, destacan varios puntos que expresan la voluntad política para resolver, de una manera política e inclusiva, los problemas planteados por el EZLN.

La ley incorpora el interés público para que en Chiapas se firme la paz, se reconcilie la sociedad y se establezca una vía legal para la expresión de las inconformidades que el EZLN ha enarbolado. Así, el proceso de negociación es regulado, tiene un carácter público; se reconocen las causas sociales del origen del problema, se reconoce a los distintos actores del conflicto y se distribuyen las responsabilidades de cara al proceso de negociación y a la construcción de la paz.

Dos hechos marcan la generación de la aceptación por todos los actores políticos involucrados, del camino del diálogo, la negociación y los acuerdos como una ruta viable para la paz: por una parte, el reto del EZLN al gobierno federal, expresado mediante el desborde de posiciones del 18 de diciembre de 1994, de 4 a 38 municipios en Chiapas; y por la otra, la recuperación por parte del Ejército Mexicano, el 9 de febrero de 1995, de los territorios en los que el EZLN afirmaba tener presencia.

Realmente, el peligro de una polarización extrema que hiciera inevitable la reanudación de hostilidades convenció a todos los actores involucrados, con la decisiva participación de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión, de la necesidad de ponerse de acuerdo sobre una ruta de negociación.

Este consenso se expresó en la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas.

2. Proceso de negociación

La ley otorgaba certidumbre al proceso de negociación; sin embargo, se requería establecer y afinar otros aspectos que son fundamentales a un proceso de paz, como son tiempos, mecánica de negociación y alcance de los acuerdos.

Aspirar a un proceso rápido era realmente imposible, porque si bien había consenso en cómo abordar el problema y podría haber consenso de que la solución final debía ser política, no existía acuerdo sobre los pasos intermedios que llevarían a la recuperación de la paz con dignidad establecida como objetivo supremo de la ley.

Tampoco se podía hacer una negociación rápida, porque el formato debía servir para pavimentar la propia salida política del EZLN.

Para el momento en que nos estamos situando, entre los meses de marzo y abril de 1995, las condiciones que se tenían plantearon la necesidad de establecer también una mecánica con principios, garantías y reglas para negociar. Se vivía en una situación de ausencia de guerra, pero de tensa expectativa de la sociedad sobre la forma en que el gobierno podría resolver el conflicto de Chiapas.

La negociación tenía también que acompasar dos momentos: el acuerdo con el EZLN y el consenso con los diferentes actores y fuerzas políticas de la entidad, para que el diálogo tuviera viabilidad.

Se optó así por la ruta de llegar a un acuerdo político con el EZLN mediante sucesivos acuerdos parciales de temas establecidos en una agenda pactada entre las partes. El acuerdo final debía ser la suma de acuerdos parciales.

Esta dinámica podía llevar a una percepción de tiempos largos, a veces cansados para la opinión pública, en donde en muchas ocasiones parecía no haber resultados concretos. Pero piénsese que, durante el tiempo en que el EZLN se mantuvo en la mesa de diálogo, las partes signaron 13 acuerdos en los que se establecieron principios, reglas de procedimiento, una agenda de temas de negociación y la mecánica y logística que debían seguir las conversaciones y propuestas de solución a los diversos problemas que el propio proceso de diálogo iba revelando.

La agenda era un instrumento para ubicar los temas problemáticos como conceptos generales y, al mismo tiempo, ir aproximándonos a los contenidos que el EZLN consideraba en sus reivindicaciones, pero que también son importantes para otras fuerzas del país.

Este esquema de negociación permitió varias cosas. La primera, darle confianza y certidumbre a la sociedad de que el conflicto planteado por el EZLN tiene que ser resuelto mediante el diálogo y la negociación política. Esta percepción caló hondo en la conciencia nacional, ya nadie piensa que es razonable reanudar hostilidades. Se reafirma que es preferible negociar a confrontar y que es posible lograr la paz con un acuerdo político.

El esquema de negociación también permitió posibilidades de acción política al EZLN, como parte del proceso de conversión a una fuerza política que actúe en el marco legal de las organizaciones políticas de nuestro país.

Por otra parte, la existencia de un proceso de negociación activo entre el gobierno y el EZLN se reveló como una de las condiciones necesarias para revertir el clima de violencia que aún existe en las zonas donde tiene presencia o influencia el EZLN. La mejor garantía de que exista distensión es que se dé un proceso de negociación que permita perfilar un clima de reconciliación social y una salida política y negociada al conflicto planteado por el EZLN.

3. Los acuerdos de San Andrés Larráinzar y la suspensión unilateral del diálogo por el EZLN

Se ha dicho mucho sobre los acuerdos de San Andrés Larráinzar. Sin embargo, lo que es posible desprender es que han sido poco leídos y analizados y escasamente comprendidos.

Hay un elemento del formato y de las reglas de negociación pactados entre las partes que los explica. Respecto del formato, hubo una amplia consulta para hacerlo, y pese a lo que se ha difundido en varios textos de personas ligadas al EZLN, no se ha reconocido la firme voluntad del presidente Zedillo de lograr un consenso en esta materia. Tanto la redacción como la presentación de los acuerdos -y los actores del proceso de diálogo no lo pueden negar- partió de una propuesta del gobierno federal.

El formato permitió una amplia discusión política de cada tema, dio espacios de movilidad al EZLN y se pudo crear un gran espacio de opinión en donde las responsabilidades sobre el proceso de paz eran exigibles públicamente.

El segundo punto que se ha pretendido omitir es el alcance de los acuerdos y compromisos firmados. Hay documentos que comprometen al gobierno del estado de Chiapas. Hay documentos que las partes convienen en proponer al Congreso de la Unión, y hay documentos que manifiestan la voluntad común, también de las partes, de transitar por un determinado camino para resolver los problemas indígenas de México.

Por no atender estas diferencias en el contenido de los acuerdos firmados, han venido tanto la acusación de incumplimiento como la confusión, por parte de la opinión pública, del acuerdo firmado con diversas iniciativas de ley generadas por distintos actores políticos.

Si los acuerdos no se han materializado, ha sido en buena medida porque las distintas fuerzas políticas abandonaron el consenso que había hecho posible justamente a la Ley para el Diálogo y el mismo proceso de negociación.

Es normal que conforme avanza un proceso de negociación de esta naturaleza, la relación de los actores se desgaste. También es normal que en un proceso largo de negociación, éste sufra los embates del entorno político en que se mueve, y hay que buscar en la convergencia de estos dos elementos la explicación de la suspensión unilateral del diálogo por parte del EZLN, más que atribuirlo a una supuesta voluntad perversa del gobierno federal para escamotear los acuerdos firmados.

De hecho, los riesgos de ruptura del proceso de negociación siempre estuvieron latentes. En varias ocasiones, la reticencia a la negociación se presentó por parte del EZLN. A pesar de que las reglas de procedimiento pactadas entre las partes contenían la previsión de avanzar por sobre las diferencias que se fueran presentando y resolver éstas en la propia mesa de diálogo.

En el momento en que EZLN consideró que podía lograr sus fines sin acudir a la mesa de negociaciones, planteó la suspensión unilateral del diálogo, el 31 de agosto de 1996. No obstante la voluntad acreditada en los hechos que ha mostrado el presidente Zedillo para restablecer las pláticas de paz, se ha vivido desde entonces una situación de paréntesis, con los riesgos que implica la persistencia de asuntos no resueltos y la tensión social que genera el abandono del diálogo.

El proceso democrático en México ha avanzado tanto que se requiere construir otro consenso para articular un nuevo proceso de negociación. Es posible asumir que el formato, las reglas y el procedimiento tengan que ser diferentes, pero por lo pronto es indudable que en Chiapas se tienen que proseguir los esfuerzos que lleven a asegurar la vigencia del estado de derecho, atender las necesidades sociales de las comunidades, establecer mecanismos que logren la reconciliación entre las comunidades, propiciar un clima de distensión y promover el desarrollo social, en tanto se logra que el EZLN responda a las iniciativas que por diversas vías el Presidente de la República les ha presentado.

(*) Palabras pronunciadas en el Seminario Internacional Procesos de Paz y Negociación en América Latina: el caso de Chiapas. Organizado por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).