Al finalizar el siglo XX, la relación de Estados Unidos y México creció en visibilidad, alcance y complejidad, en tanto se volvió una de las más importantes del mundo.

Conforme México transitó de una economía cerrada a otra más abierta, Estados Unidos absorbió hasta 70% de las exportaciones mexicanas. A la vez, México se convirtió en el tercer mercado de exportación más grande para EU y en un importante destino para los inversionistas estadunidenses en busca de abaratar costos para mantenerse internacionalmente competitivos.

Actualmente, debido al fin de la Guerra Fría, las condiciones cambiaron. La prosperidad económica de México tiene relación directa con el bienestar de EU. Igualmente, la creciente integración de las dos sociedades hace que México sea en consecuencia más importante para los estadunidenses.

Al mismo tiempo, México está sufriendo profundas transformaciones políticas y sociales que despiertan interrogantes sobre la estabilidad de su régimen a inmediato y mediano plazos.

El partido de Estado hegemónico de México está en crisis. Aunque la transición de México a la democracia puede ser menos desalentadora que en aquellas de Europa Central y del Este, el país debe aún forjar las instituciones y prácticas clave de la democracia competitiva y establecer el pleno dominio de la ley. El cambio político está muy retrasado en relación con los cambios que han acontecido en la economía y sociedad mexicanas.

EU no asimila completamente las implicaciones de esos cambios ni comprende su relevancia para las relaciones bilaterales. México aún debe ser estratégico, pues los asuntos mexicanos se volvieron muy prominentes en la agenda política. Así, México no atrae una atención comparable a la recibida por Japón, Rusia, China, Israel o Europa Central y Occidental.

Más que responder a los imperativos de la política exterior estadunidense, la relación hacia México ha sido conducida básicamente por factores domésticos, dado que está dispersa en cierto número de agencias gubernamentales y fuertemente influida por presiones del Congreso. Las instancias públicas presionan, pero a la vez son presionadas por el electorado, el cual -por su parte- ha llevado a la fragmentación o balcanización de la política, y oscurece e incluso socava los más amplios intereses políticos exteriores y de seguridad de Estados Unidos, y dificulta su relación con México.

La política hacia México no puede simplemente pensarse como una extensión de las preocupaciones domésticas de EU. México es un país soberano, con una antigua historia de la que está orgulloso, que con frecuencia ha considerado a EU como la principal amenaza a su seguridad. Es un país en una difícil y compleja transición de régimen -con serios y agudos problemas sociales-, un país cuya prosperidad, estabilidad y legitimidad del régimen son vitales para los intereses a largo plazo de EU y para la calidad de vida de millones de estadunidenses que viven en comunidades y estados fronterizos.

EU debe reajustar sus instituciones de política exterior a fin de conducir mejor la nueva generación de cuestiones globales que tan prominentes son en los asuntos bilaterales. Una mejor relación requiere un cambio cualitativo de acercamiento: de uno frecuentemente adverso a otro conducido por la noción de propósitos comunes y dirigido a exponer las preocupaciones de los ciudadanos de los países vecinos. La asociación no puede simplemente ser de gobierno a gobierno. Deben desempeñar un mayor papel los estados y comunidades locales en ambos lados de la frontera, así como los grupos del sector privado y las organizaciones no gubernamentales (ONG). No obstante, las nuevas asociaciones, asentadas en la creciente integración de ambos países, no deben perder signo alguno de la importancia crítica de la soberanía nacional.

Finalmente, en la práctica, bastantes cuestiones críticas para la relación son internacionales y trascienden la relación misma: narcóticos, movimientos poblacionales y problemas ambientales y ecológicos no están restringidos a fronteras específicas.

Ambos países deben reconocer este hecho y disponerse a trabajar conjuntamente en un más amplio contexto regional e internacional para enfrentarlos.

La comisión binacional

Administrar la relación de EU y México se ha vuelto una prioridad para el gobierno de EU en las dos últimas décadas. La administración Carter dio un importante paso en la búsqueda de regularizar las relaciones con México cuando designó a un antiguo congresista, Robert Krueger, como coordinador de la política hacia México y creó, junto con México, la Comisión Binacional EU-México (BNC, en inglés), una reunión anual de los gabinetes de ambos países. Con ningún otro país en el mundo EU ha establecido un arreglo comparable.

Hacia el final de la administración Reagan, la BNC comenzó a tener una mayor importancia en proveer una estructura para administrar las relaciones de EU y México. Durante la administración Clinton, los grupos de trabajo más activos de la BNC han sido aquellos de inmigración y asuntos consulares, así como de aplicación de la ley.

México ve la inmigración como respuesta a los factores clásicos de estire y afloje en que el país tiene un excedente de fuerza laboral y EU un mercado laboral interesado en emplearla. Como la mayoría de los países del mundo, México no impide a sus ciudadanos viajar al extranjero y no los detiene si migran sin los documentos adecuados. EU, por el contrario, oficialmente no acepta que necesita la fuerza laboral mexicana. Más bien considera que la migración ilegal distorsiona los mercados laborales al alentar a empleadores inescrupulosos a alquilar inmigrantes ilegales para depreciar los salarios.

En cuanto a la aplicación de la ley, su progreso ha sido estorbado por la incomprensión y falta de conocimiento tanto del sistema legal como de sus prácticas en el país vecino, y la debilidad de las instituciones judiciales y de aplicación de la ley mexicanas.

Para EU, el cumplimiento de México en materia legal es particularmente frustrante. Rutinariamente los criminales huyen a México en busca de refugio. La expansión de los embarques de narcóticos por medio de México ha tensado las relaciones. Debido a la presión de una ruidosa protesta doméstica, EU ha obligado a México a perseguir el contrabando de narcóticos y colaborar en acciones antinarcóticos. Por su parte, México culpa a EU del torrente de dinero ilegal que regresa, el cual corrompe a instituciones e individuos y alienta el crecimiento de las organizaciones criminales de narcóticos.

Si bien muchos aspectos de la relación bilateral son manejados en el marco de la BNC, algunas agencias también llevan asuntos con México al margen de dicha estructura. Así, el Tesoro mantiene vínculos directos con la Secretaría de Hacienda en la toma de decisiones, con frecuencia muy arriesgadas, que influyen en la salud de la economía mexicana, incluyendo negociaciones delicadas como las que condujeron al paquete de asistencia fiscal de 1995.

Por la misma razón, las cuestiones de narcóticos que originalmente fueron tratadas en el grupo de trabajo de la BNC fueron elevadas al Grupo de Contacto de Alto Nivel, cuando el general Barry McCafrey asumió la dirección de la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas (ONDCP, en inglés), un grupo que ha reemplazado a la BNC.

A diferencia de las negociaciones sobre migración, las de comercio son más estridentes y adversas, con negociaciones en los dos lados tratando de forzar la mano del contrario. Tras la euforia inicial de los acuerdos del TLC, EU y México se atascaron en una multiplicidad de disputas comerciales que reflejan las presiones de los intereses domésticos.

Recientes esfuerzos por establecer contactos de ejército a ejército han llevado a una serie de reuniones entre oficiales de defensa y política exterior de EU y México fuera del marco de la BNC. Por primera vez en sus relaciones, instituciones militares han empezado a compartir perspectivas e información sobre equipo, entrenamiento, ayuda en desastres, cooperación antinarcóticos, manejo del espacio aéreo y otros asuntos importantes. Las conversaciones, presididas por oficiales de asuntos exteriores y de defensa, se han caracterizado por una fuerte sensibilidad sobre cuestiones de soberanía, que ha ayudado a forjar un diálogo constructivo y esperanzador.

Es imposible describir la relación de EU con México sin subrayar la enorme importancia de las preocupaciones domésticas que la guían. Mientras algunos aspectos del diálogo de EU y México muestran notables signos de mejoría, la presión de las políticas domésticas vuelve la relación difícil e irritante.

El componente doméstico

En los últimos doce años, y como reflejo de la creciente densidad de los nexos entre ambos países, las relaciones mexicano-estadunidenses se han ido institucionalizando por medio de un complejo conjunto de mecanismos que discuten una multitud de asuntos. Tal institucionalización ha sido impulsada tanto por la complejidad de las cuestiones mismas como por las crecientes presiones del electorado (en EU) que quiere resolver los problemas relacionados con México.

Irónicamente, la institucionalización de la relación y particularmente la injerencia de numerosas instancias que ante todo tienen responsabilidades domésticas, tiene el efecto de animar adicionalmente la transformación de cuestiones internacionales en domésticas, aumentando la presión proveniente de los distritos electorales. Tal institucionalización de la relación, que ayuda a hacerla rutinaria y a manejar su complejidad de mejor manera, ha tenido también la inintencionada consecuencia de reforzar las influencias domésticas, balcanizando la política hacia México y oscureciendo el conjunto de la seguridad nacional y las prioridades de política exterior de Estados Unidos.

Esa tendencia, conducida por la peculiar naturaleza del vínculo mexicano-estadunidense, es un reflejo del cambio radical en las preocupaciones de política exterior en la era de la Posguerra Fría. La desaparición del conflicto Este-Oeste en cuanto lógica de conducción de la política exterior estadunidense, llevó a la declinación del poder relativo del Departamento de Estado y del secretario de Estado en el complejo proceso de intermediación de EU. El remplazo de cuestiones estratégicas relacionadas con guerra, paz y sobrevivencia de la humanidad con asuntos relativos a migración, narcóticos y medio ambiente ha diluido, además, la autoridad del secretario de Estado, quien se ha vuelto simplemente un miembro más de un gabinete con diferentes electorados e interpretaciones del interés nacional.

Sin embargo, es esencial que México no sea tratado simplemente como la suma total de una multiplicidad de imperativos de política doméstica. La política de EU hacia México debe asentarse en las siguientes premisas:

- EU tiene intereses de seguridad nacional fundamentales en un México próspero y estable.

- EU debe alentar una relación de confianza, cuyos desacuerdos sean discutidos sin recriminaciones y en la cual la búsqueda de soluciones comunes remplace la tendencia de culpar al otro país de problemas que se comparten. Aunque el nacionalismo ha sido con frecuencia utilizado por funcionarios mexicanos para marcar los límites del espacio de maniobra en su trato con EU, sería un grave error ignorar la ambivalencia y resentimiento hacia EU proveniente de la historia y las asimetrías de poder y riqueza entre vecinos.

- EU debe considerar a México como un socio y aliado fundamental. Un México cada vez más democrático, colaborando con EU, podría estar dispuesto a cargar más el peso de asegurar la estabilidad y prosperidad de Centroamérica y la cuenca del Caribe.

Si bien es natural para EU seguir viendo a Europa y Canadá como sus principales aliados, un México próspero y democrático puede desempeñar un papel esencial en el progreso del hemisferio Occidental. Pero asimismo es una exigencia para EU trabajar con México en enfrentar, en un más amplio contexto regional, las cuestiones centrales para el marco bilateral. Igualmente, es cada vez más claro que las cuestiones de migración y narcóticos no pueden ser enfrentadas patrullando las fronteras ni acusando a otros de no alcanzar el nivel requerido.

Finalmente, al actualizar sus políticas hacia México, EU debe reconocer que su vecino está pasando por una transición política de enormes implicaciones para el futuro y los intereses de EU. De fracasar dicha transición, de ser remplazado el dominio del hegemónico partido único por una inestabilidad política más que por una democracia funcional viable, EU sentiría el impacto económica y políticamente. Al mismo tiempo, la enorme desigualdad en el ingreso en una sociedad con 40 millones de pobres, en que las tasas de crecimiento son moderadas y una generación entera de mexicanos ha sido castigada por devastadores ciclos de crecimiento y declinación, plantean un severo desafío a cualquier región.

Aun así, es poco probable que tal escenario negativo ocurra. Es improbable que México se vuelva una unión estatal monologada. Como antes se hizo notar, su transición política va en la dirección correcta. Tras un difícil proceso de ajuste, la economía mexicana parece estar recobrándose y las firmas mexicanas bien pueden estar en una mejor posición para competir internacionalmente de como estaban antes de la recesión (de 1995). Y a pesar del levantamiento en Chiapas, México no encara una desintegración nacional sobre cuestiones étnicas o de políticas irredentistas. Las rebeliones de Chiapas y Guerrero buscan justicia social, no una redefinición del Estado nacional.

Ejercer una influencia positiva

EU debe considerar las implicaciones de esos cambios y ejercer una influencia positiva. Ello significa comprometerse con México en apoyar la transición democrática, pero precaviéndose de no parecer que interviene en los asuntos internos mexicanos. Es una difícil tarea, porque la inacción de EU puede con frecuencia parecer tan intervencionista como una acción concertada. Así, una política de EU de relaciones cordiales con el régimen podría interpretarse como una intervención en la transición mexicana en nombre de los actuales detentadores del poder, a menos que EU se esfuerce en establecer líneas de comunicación abiertas con las crecientes fuerzas de oposición. Nexos demasiado francos con la oposición podrían, sin embargo, ser interpretados como una política deliberada de parte de Washington para echar fuera al PRI. EU debe dejar claro que apoya el proceso, no partidos en particular.

EU debe también estar consciente de la debilidad de las instituciones mexicanas en ciertas áreas fundamentales. No debe confundir la capacidad de las autoridades de emprender ciertos pasos con su voluntad de responder o cooperar. Esto es particularmente cierto en las áreas judiciales y de aplicación de la ley. Mientras la voluntad de colaborar con Estados Unidos bien puede estar presente, la capacidad en un contexto de rápido cambio social y político puede lamentablemente faltar. Al criticar a los mexicanos por una pobre actuación en determinadas áreas, EU podría estar minando aquellos elementos en el gobierno mexicano y en las instituciones políticas, incluida la oposición, que están comprometidas en el mejoramiento de la capacidad institucional y en voltear hacia EU por un apoyo tangible.

Paradójicamente, conforme las instituciones políticas mexicanas se vuelven más democráticas y el poder se torna menos concentrado en la oficina del presidente, será más difícil para Estados Unidos conducir sus relaciones con México. En años recientes, funcionarios estadunidenses se han acostumbrado a tratar directamente con los funcionarios allegados al Presidente o con el Presidente mismo, a fin de buscar soluciones a problemas tanto grandes como pequeños. Y la comunicación con la Presidencia mexicana no estaba restringida a la Casa Blanca o al secretario de Estado. Dirigentes y funcionarios medios e incluso bajos habrían contactado directamente con José Córdoba, Santiago Oñate o Luis Téllez (jefes de la oficina de los presidentes Salinas y Zedillo) para resolver diversos asuntos, frecuentemente sin tomar en cuenta la embajada de EU en la ciudad de México.

Un México más democrático requerirá respuestas políticas estadunidenses mucho más sofisticadas. Una más clara articulación de los intereses de EU debe ser acompañada por una mayor coordinación y centralización de su política. Ello requiere brindar una clara conducción al secretario de Estado en la formulación y ejecución de la política hacia México.

Aunque el Departamento de Estado debería tener la conducción en el manejo de toda la relación y particularmente de los asuntos diplomáticos con México, es importante que el Consejo Nacional de Seguridad (NSC, en inglés) desempeñe un papel más prominente en coordinar el trabajo de las agencias individuales a fin de desarrollar opciones para cambios políticos de importancia o para responder a crisis graves.

Mecanismos institucionales perfeccionados deberían contribuir a mejorar la coordinación y centralización de la política. Un cabal progreso de las relaciones de EU y México, no obstante, dependerá de: 1) el éxito del proceso de transición de México; 2) una más profunda comprensión y apreciación de la riqueza de la sociedad y la cultura mexicanas, y 3) percatarse de las ventajas para ambos países de una relación de cooperación para fortalecer los vínculos dictados por la geografía, el intercambio comercial y la integración cultural.