Observatorio Ciudadano de la Educación
COMUNICADO No. 34
El gasto en educación superior y el conflicto en la UNAM
En días pasados, el Presidente de la República se manifestó en contra de la opinión que adjudica la causa del conflicto universitario a una disminución del subsidio federal a las instituciones de enseñanza superior. Según la versión estenográfica de su discurso en la ceremonia del Día del Politécnico (mayo 30), el mandatario expresó: "Contra lo que algunos afirman falsamente, hoy vuelvo a afirmar categóricamente que una prioridad fundamental de este gobierno ha sido la educación superior". Esta afirmación no se sustenta en declaraciones, sino en hechos palpables. La educación superior es la que ha tenido el crecimiento más alto de todo el sistema educativo nacional, aun cuando el avance global de éste también ha sido muy importante. En este sexenio el subsidio federal al conjunto de la educación superior pública ha crecido 35 por ciento en términos reales... Esas mismas personas han llegado al extremo de afirmar que el conflicto de la UNAM fue causado por la disminución del subsidio que le otorga el gobierno a esa muy apreciada institución. En este comunicado, Observatorio propone aclarar dos temas implícitos en esas afirmaciones: ƑAumentó o no el gasto gubernamental en educación superior? ƑFue éste un factor en el conflicto de la UNAM?
Gasto y política de educación superior
Según el quinto Informe de Gobierno, el gasto ejercido en educación superior tuvo el siguiente comportamiento: 9 mil 304.5 millones de pesos en 1994; 10 mil 794.3 en 1995; 13 mil 687.2 en 1996; 15 mil 819.7 en 1997; 18 mil 528.0 en 1998 y 21 mil 876.1 en 1999. El gasto aprobado este año fue de 29 mil 353.0 millones. Cualquiera puede ver que la cifra de 2000 triplica la del primer año de gobierno. Sin embargo, este dato admite varios matices.
A precios constantes (pesos de 1993) el gasto público ejercido en educación superior en 1994, último presupuesto definido por la administración de Carlos Salinas, fue de 8 mil 593.6 millones de pesos. A raíz de los "errores de diciembre", el presupuesto de 1995 cayó a 7 mil 232 millones pesos, alcanzó fondo en 1996, con 7 mil 013.8 y a partir de ese año se recuperó para situarse en 7 mil 212.7 millones de pesos en 1999 (ANUIES, La Educación Superior en el Siglo XXI). El cambio en la tendencia se presenta apenas en 2000, cuando hay, en efecto, un incremento real y significativo, al superarse en más de 10 por ciento el valor del gasto de 1994.
Como las series de pesos constantes pueden objetarse, veamos el comportamiento del gasto en comparación con el PIB y conforme a la distribución del gasto por niveles educativos. En 1994, el gasto federal en educación superior representó 0.66 porciento del PIB de ese año, en 1995, 0.59; en 1996, 0.54; en 1997, 0.50; en 1998, 0.49, y en 1999, 0.48 (ANUIES, ibidem). En el año 2000, la tendencia decreciente cambió ligeramente, al colocarse en un indicador de 0.56 por ciento. Para apreciar esta proporción en el contexto preferido por las autoridades de la SEP, tómese en cuenta que la media de gasto en educación superior de los países de la OCDE es de 1.1 por ciento del PIB, casi el doble de lo que se destina actualmente en México (CERI, Education at a Glance, OCDE, 1998).
Por otra parte, según cifras del pasado Informe de Gobierno, en 1994 el gasto federal ejercido por la SEP fue de 56 mil 587.0 millones de pesos, de los cuales 16.4 por ciento tocó a la educación superior. En 2000 se autorizaron 215 mil 589.1 millones de pesos, de ellos 13.6 por ciento a educación superior (contando la reasignaciones del Legislativo). Así, a lo largo del sexenio, la educación básica incrementó su participación financiera en poco más de 7 por ciento; la superior, en cambio, disminuyó en casi 3 por ciento. En estos términos, Ƒcómo justificar que la educación superior tuvo el mayor crecimiento presupuestal de todo el sistema educativo nacional?
En el sexenio, el número de estudiantes de licenciatura y posgrado en instituciones públicas (sin contar normales) tuvo cierta expansión, al pasar de 978 mil 220 estudiantes en 1994 a 1 millón 143 mil 687 en 1999, o sea 16.9 por ciento más. Al dividir el gasto real ejercido (pesos de 1993) entre una base mayor de estudiantes, toca menos a cada uno: 8 mil 784 pesos en 1994 contra 6 mil 309 en 1999.
Aún no hay datos consolidados sobre matrícula escolar del 2000, pero es previsible alguna recuperación en virtud del importante incremento presupuestal al sector. Considérese además que en el periodo se crearon casi 75 nuevas instituciones tecnológicas superiores (entre universidades e institutos). Obviamente, al repartir el presupuesto entre el número total de establecimientos también toca menos a cada uno.
En síntesis, el gasto federal en educación superior decreció, independientemente de cómo se mida: en pesos constantes, como proporción del PIB o del gasto federal educativo total, como gasto por alumno o por institución. Visto el periodo en conjunto, la educación superior no fue una prioridad financiera del gobierno.
Cabe añadir que tanto en el sexenio de Salinas como en éste, la política de distribución de recursos a las universidades combinó el subsidio con programas adicionales de financiamiento competitivos (PROMEP, FOMES, PACIME y SNI, entre otros). Desde 1991, el Consejo Nacional para la Planeación de la Educación Superior estableció como línea de acción prioritaria la "diversificación de fuentes de financiamiento" (Prioridades y Compromisos para la Educación Superior en México, 1991-1994); este lineamiento se recogió posteriormente en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 de la Presidencia de la República. En 1996 se publicó el informe solicitado por el gobierno mexicano a la OCDE, en el cual, entre otras recomendaciones, se propone "encarar un aumento de la contribución de los estudiantes al costo de sus estudios". Así, restructuración del modelo de subsidio a las universidades públicas; diversificación de fuentes de financiamiento y recuperación del costo educativo mediante cuotas de inscripción y matrí- cula fueron, en definitiva, componentes de las políticas de financiamiento a la educación superior de los últimos dos sexenios, aunque acrecentadas en el último.
Tanto la prioridad asignada a la educación básica como las políticas de fortalecimiento de la educación tecnológica tuvieron su razón de ser, como también hay argumentos que justifican las estrategias de diversificación del financiamiento de la educación superior pública y las cuotas. Lo que es criticable es que ahora pretenda el gobierno deslindarse de esas políticas y que, en cambio, afirme haber dado un "gran respaldo" a las universidades públicas. Hay más.
La coyuntura 1998-1999 y la UNAM
A finales de 1998, el poder Ejecutivo hizo llegar al Legislativo su iniciativa de egresos para 1999; en ella se preveía una reducción de 8 por ciento a las partidas de educación superior e investigación científica y tecnológica. La medida, se recordará, se aunaba a los tristemente célebres "recortes" que la Secretaría de Hacienda prescribió al gasto federal de 1998.
Al conocerse la propuesta, la reacción de la comunidad académica del país fue pronta y airada. Ante la inminencia del debate sobre el presupuesto 1999 en la Cámara de Diputados, tanto UNAM como ANUIES publicaron sendos pronunciamientos (el 18 y el 26 de noviembre de 1998, respectivamente) contra la disminución anunciada. La propia Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados estableció un punto de acuerdo en el que se manifestó inconforme con la medida y dispuesta a formular una propuesta de reasignación presupuestal (1o. de diciembre, 1998). Incluso el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda reconoció: "El presupuesto de las universidades es una tristeza, en el sentido de que no hayamos podido tener suficientes recursos de gasto para que el componente de inversión pudiese tener un crecimiento" (Reforma, 2 de diciembre de 1998).
En la coyuntura, el rector de la UNAM, doctor Francisco Barnés, señaló durante su comparecencia ante la Cámara de Diputados: "En una primera estimación se puede concluir que, después de cubrir los compromisos ya adquiridos y los servicios generales imprescindibles, la universidad dispondría en el año de 1999 solamente de 200 millones de pesos para su operación y gasto corriente, es decir, para adquirir los insumos y servicios básicos que requieren las entidades académicas para apoyar los programas sustantivos de la institución, frente a los 611 millones con que contó en 1998 (expresados en pesos de 1999), lo que significa una reducción de 67 por ciento. La reducción es aún más dramática si se incluyen las partidas de inversión. Esta reducción tiene serias consecuencias para los programas docentes y de investigación de la universidad." (Gaceta UNAM, 3 de diciembre de 1998).
Al cabo, la Cámara de Diputados determinó reasignar 2 mil millones de pesos, 380 millones de ellos para la UNAM. Sin embargo, esta reasignación fue considerada insatisfactoria: "La máxima casa de estudios funcionará en un escenario de sobrevivencia --advirtió el doctor Barnés-- pues el monto adicional aún es insuficiente." (La Jornada, 23 de diciembre de 1998). El 11 de febrero, el rector presentó al Consejo Universitario de la UNAM la iniciativa de reforma al Reglamento General de Pagos. El consejo aprobó la reforma, la respuesta de los estudiantes no se hizo esperar, y todos conocemos su lamentable desenlace.
Es demostrable que las universidades públicas, entre ellas la UNAM, carecieron durante el sexenio del respaldo financiero que normalmente les otorgaba el gobierno. Por su parte, las iniciativas de la administración del rector Barnés están comprendidas en el marco de la política de financiamiento impulsada en la última década, y también como reacción al recorte de 1998-1999. No obstante, quedan varias preguntas por aclarar.
Interrogantes:
--ƑA qué obedece el empeño en sostener que el gobierno otorgó prioridad financiera a las universidades, cuando los datos muestran lo contrario? ƑEn qué indicadores y cálculos se basan sus afirmaciones? ƑRepresentan una forma de deslinde o arrepentimiento frente a las generalizadas críticas sobre la política seguida?
--Seguir en México esquemas que pueden ser eficaces en países tan distintos del nuestro Ƒno implica acaso ignorar las profundas diferencias existentes entre el nivel de desarrollo educativo de nuestro país y el alcanzado por las naciones de referencia? ƑNo se reducirán así las oportunidades que, de otro modo, podríamos tener para impulsar un desarrollo económico, social y tecnológico independiente?
--En vez de recortar el subsidio a las universidades públicas y a la UNAM por razones meramente coyunturales Ƒno hubiera sido preferible replantear a fondo el problema de la gratuidad de la enseñanza superior, analizando con detenimiento todas sus implicaciones, así como las diversas alternativas a las que se pudo haber recurrido para solucionarlo? Y, una vez que ese análisis se hubiera realizado, Ƒno hubiera sido aconsejable someter sus conclusiones a la opinión pública, en particular al debate en el Congreso de la Unión?
--Con respecto a la UNAM, Ƒtuvo el Ejecutivo Federal conocimiento previo de la reforma al RGP, a sabiendas de que en ocasiones anteriores esa iniciativa había desencadenado conflictos estudiantiles? ƑAvaló esa medida? ƑSe hizo un cálculo político de su trascendencia al final del sexenio?
ƑQUIENES SOMOS?
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