DOMINGO 17 DE DICIEMBRE DE 2000

Propuesta de reforma eléctrica

Un refrito foxista

No es otra cosa sino un nuevo look de la iniciativa de Ernesto Zedillo y Luis Téllez que mereció un rechazo generalizado. Los argumentos son los mismos: una mezcla de "mentiras, verdades a medias, deseos utópicos y falsas promesas". Es, en realidad, "una decisión política, porque no hay razones técnicas"

Víctor RODRIGUEZ-PADILLA*

La propuesta de Vicente Fox en materia de energía eléctrica (La Jornada, 3 de noviembre de 2000) es prácticamente la misma que fue sometida al Congreso por Ernesto Zedillo en febrero de 1999. Sólo tres aspectos hacen la diferencia:

* No se privatizan las plantas de generación de CFE y LFC. Por lo tanto no se concesiona las centrales hidroeléctricas y geotérmicas; se atiende entonces el único reclamo de la cúpula priísta a la propuesta de Ernesto Zedillo.

* Se introduce una reforma en tres etapas, aunque valga decir que la agregación de una cuarta ųla venta de los activos de CFE y LFCų vendría a hacer coincidir ambas propuestas.

* No se concesiona la red de transmisión al sector privado.

"No se privatiza el patrimonio eléctrico actual; seguirá siendo del Estado mexicano", es la consigna con la que Vicente Fox busca desactivar la oposición a la reforma. Vano intento.

Se trata de una propuesta aislada, sin referencia a una política energética general que los senadores y los diputados del PAN tanto reclamaron al Ejecutivo durante la pasada legislatura y, en principio, causa de su negativa a discutir y aprobar la propuesta del dúo desnacionalizador Zedillo-Téllez.

En segundo lugar, Vicente Fox no sólo retoma la repudiada propuesta de su antecesor, sino también los mismos argumentos para justificar el cambio, aunque sean un encadenamiento de mentiras, verdades a medias, deseos utópicos y falsas promesas.

En el documento Reorganización de la industria eléctrica nacional ųelaborado por la coordinación para la reorganización de la industria eléctrica del equipo de transición económica de Vicente Foxų se afirma, palabras más o menos, lo siguiente (las cursivas son nuestras):

* "Se ha hecho un cuidadoso diagnóstico de la industria eléctrica nacional" (falso).

* "Se requiere dar una nueva estructura a la industria para garantizar su viabilidad" (falso).

* "La competencia garantiza la inversión y con ello el suministro de energía eléctrica" (utopía).

* "Con incentivos es posible minimizar los costos de operación y expansión del sistema (utopía), así como transferir esos beneficios a los usuarios" (falso).

* "Es posible crear un mercado de energía eléctrica eficaz y transparente" (utopía).

* "La reorganización permitirá tener más electricidad, de mejor calidad y con un mejor servicio" (falso).

* "Es posible crear una estructura competitiva en la industria eléctrica" (utopía).

* "Se establecerá dentro de la política industrial la creación de incentivos para desarrollar proyectos y establecer cadenas productivas entre las pequeñas y medianas empresas del sector y las empresas paraestatales (falsa promesa).

* "El operador del sistema y del mercado mantendrá su independencia respecto a otros participantes en el mercado" (utopía).

* "La reorganización permitirá al Estado destinar recursos a programas sociales para quienes más lo necesitan" (falsa promesa).

* "La reorganización respetará los derechos de los trabajadores" (verdad a medias).

*Diagnóstico amañado

El diagnóstico del equipo de transición económica (ETE) establece 4 conclusiones esenciales, todas igual de cuestionables:

* "El crecimiento del PIB al 7% implica un aumento de la electricidad en 9%".

Puras cuentas alegres. Estudios de la UNAM y de la propia CFE demuestran que, a lo más, la electricidad crecerá en los próximos años al mismo ritmo del PIB (elasticidad igual a la unidad), debido a la terciarización de la economía, la tasa declinante del aumento de la población, la persistencia de bajos salarios, así como el impacto de las propias medidas que propone el equipo de transición, a saber, el aumento de tarifas y la racionalización de los subsidios. Además, el ETE ya ha reconocido que no será posible crecer al 7% durante el sexenio (para el 2001 plantea un crecimiento de 4.5%). Fox ha prometido que aumentará sustancialmente el poder adquisitivo de la población ųlo cual aceleraría el consumo de electricidadų, pero es remoto que ocurra, vista la continuidad de las políticas neoliberales.

* "La fuerte expansión implica montos de inversión sumamente elevados, pues se acerca a los 5 mil millones de dólares anuales".

Esta es otra de las cuentas alegres. Pues suponen costos de capital demasiado elevados con respecto al precio internacional de centrales (ciclos combinados), líneas de transmisión y distribución. Analistas de reconocida experiencia en el ramo consideran que las necesidades de inversión llegan a lo sumo a 2 mil 500 millones de dólares por año.

* "El sector no genera suficientes recursos para soportar esa expansión. Las tarifas son insuficientes".

Aquí esta el meollo de la cuestión. Las tarifas las fija la Secretaría de Hacienda. Si las empresas públicas no cuentan con todos los recursos financieros para hacer frente a la expansión del servicio es porque el propio gobierno no quiere que así suceda. Se trata de una decisión política, no de un impedimento técnico o legal.

* "Las empresas públicas son ineficientes".

Se trata de un postulado del ETE pues no aporta pruebas. Y es que no las tiene, al menos en el caso de CFE. Es ampliamente reconocido que dicha empresa observa estándares internacionales de productividad, eficiencia y calidad, así como una amplia aprobación social de su desempeño. Es un ejemplo de que las empresas públicas pueden ser tan eficientes y eficaces como las privadas, e incluso por arriba de ellas porque están motivadas por el interés colectivo y no por el lucro. Ciertamente en el caso de LFC los indicadores son menos contundentes, pero a ello ha contribuido ampliamente el gobierno federal, debido a erróneas decisiones en planos que van desde el estrictamente administrativo hasta el político del más alto nivel.

Es claro que la intención del diagnóstico es magnificar las necesidades y menospreciar la capacidad de las empresas públicas. A todas luces se busca justificar la apertura, ciertamente en etapas, pero a final de cuentas total, teniendo como primer paso el cambio de los artículos 27 y 28 de la Constitución.

*El mercado es la peor de las soluciones

Lo único que puede decirse del caos es que es bueno
para la libre empresa.
John Kenneth Galbraith

Vicente Fox le propone a la sociedad el mismo plato que ésta le rechazó a Ernesto Zedillo: el obsoleto modelo inglés de 1990, que Inglaterra y Gales abandonaron hace algunos años por inoperante.

Pensar que es posible crear un mercado mayorista de electricidad donde reine la competencia y "sirva de mecanismo de fijación de precios para incentivar la inversión" sólo cabe en la cabeza de los ingenuos, los ayatolas del mercado y los interesados en convertirse en los dueños de los medios de producción. El mercado eléctrico competitivo podrá existir en la teoría, pero nunca en la práctica. Esa es la principal conclusión que se extrae al analizar lo ocurrido en países que, poniendo en riesgo el servicio público de electricidad, se han aventurado por ese camino: entre ellos Inglaterra, Argentina, Chile, Guatemala, El Salvador y Colombia.

Existe una abundante y reciente literatura que concluye que:

* Rápidamente el mercado se convierte en un pequeño club de generadores extranjeros, que adquieren amplio poder de mercado, es decir, la habilidad para alterar los precios en su beneficio, alejándolos del nivel competitivo. Una práctica común para lograrlo consiste en la retención de capacidad de generación, es decir, no incluir en el proceso de ofertas parte de la capacidad disponible, con la finalidad de provocar que las unidades más caras sean las que determinen el precio de equilibrio. Esa manipulación les permite maximizar la renta diferencial y apropiarse de ella. Así, la demanda no participa en la formación de precios; éstos responden a las condiciones de la oferta. Lo malo es que las ofertas en el mercado no reflejan los costos sino los comportamientos estratégicos de los generadores. Estos escogen la cantidad y el precio a ofertar buscando maximizar sus propias ganancias y no el interés colectivo.

* La habilidad de las firmas para ejercer poder de mercado en la industria eléctrica, aun con modestas fracciones de mercado, es mayor que en la mayoría de otras industrias. Algunas condiciones facilitan el despliegue del poder dominante: la concentración de capital en los activos de generación, la elevada inelasticidad de la demanda en el corto plazo y las restricciones en transmisión (comunes en México).

* Es imposible evitar el comportamiento estratégico de los generadores. Los entes reguladores no han podido ųy dudamos que puedanų poner en marcha mecanismos durables que eviten la creación de un poder dominante o, si éste se crea, que lo controlen eficazmente. En otras palabras, no hay remedio a esa falla del mercado que no sea la nacionalización.

* El despliegue de comportamientos estratégicos distorsiona el funcionamiento del mercado. El impacto sobre el precio spot puede ser muy importante. El caso del mercado californiano es ilustrativo: los precios llegaron hasta el nivel de 10 mil dólares por MWh antes de que el regulador impusiera un tope de 700 dólares por MWh. Con todo, ese techo aún está muy lejos del precio normal, que se sitúa en unos 20 dólares por MWh. A la luz de esa experiencia cabe preguntarse si es sensato que Fox quiera instaurar un sistema de precios presa fácil de una extrema volatilidad, cuando podemos continuar gozando de tarifas relativamente estables y entre las más bajas del mundo, hecho reconocido por el equipo de transición.

* El operador del sistema y del mercado no siempre logra ser independiente y tener un control efectivo del sistema. Peor aún, es frecuente que junto con el regulador sean capturados por las empresas dominantes.

* La introducción de mecanismos de mercado conlleva una disminución en la coordinación de las actividades que constituyen la industria eléctrica, particularmente la de largo plazo. El riesgo de apagones aumenta. La poca transparencia que caracteriza dichos mercados también deriva casi siempre en crisis de racionamiento o de precios muy altos.

* La disminución de costos por razones exógenas, así como las ganancias de eficiencia y productividad que eventualmente se logran, no se transfieren a los consumidores. Una reciente declaración del regulador inglés ilustra perfectamente el hecho: "en la década transcurrida después de la privatización, el sector de generación ha carecido de competencia efectiva; es un sector donde los costos de los insumos, especialmente combustibles, productividad laboral, eficiencia y costos de capital han disminuido en grandes porcentajes. Sin embargo, los precios de la energía generada han permanecido prácticamente sin cambios".

* Los mercados le prestan poca atención a la expansión de las redes de transmisión. Esta se rezaga respecto a otras actividades, por lo que se pierde eficiencia y confiabilidad. Además, como la transmisión queda por regla general en manos de una empresa pública, tal y como propone el ETE, se le trata como un refugio al que van a parar los despedidos que resultan de la reforma. El resultado neto es una empresa poco productiva, candidata a la privatización.

* Con la introducción de mecanismos de mercado las personas dejan de ser usuarios de un servicio público para convertirse en clientes de un producto cuya cantidad y calidad están garantizadas por el mercado, es decir por nadie. Sin embargo, la electricidad es un bien indispensable y estratégico, que alguien debe encargarse de garantizar. Y ese no puede ser otro que el Estado. El mercado por sí solo no logra preservar los principios básicos del servicio público: continuidad, universalidad, igualdad, equidad, solidaridad, regularidad, transparencia y cuidado ambiental.

* Los generadores y comercializadores no enfrentan las consecuencias de sus decisiones.

* "El diseño de reglas de comercialización y balance, los mecanismos de mercado para adquirir servicios auxiliares, la tarificación de transmisión y la administración de congestionamientos, así como las instituciones que gobiernen la interconexión de nuevos generadores, y la capacidad de la red de transmisión, son temas que permanecen inciertos y controvertidos" (Paul Joskow, uno de los teóricos de la desregulación más reconocidos mundialmente).

A final de cuentas, los mercados eléctricos se han revelado como poderosas máquinas de transferencia de riqueza de los consumidores a los generadores. En algunos países de América Latina se han logrado evitar dichas transferencias, pero a costa del presupuesto de las empresas que continuaron siendo públicas o del presupuesto del Estado, es decir, a costa de los contribuyentes.

Si se ha demostrado ampliamente que se ha ejercido poder dominante en mercados eléctricos grandes y maduros como en Inglaterra y California, Ƒqué se puede esperar que ocurra en un mercado mediano y pujante, como el mexicano, sin antecedentes de regulación moderna?

Si ahora tenemos a los industriales llorando porque los precios del gas están muy altos, mañana los tendremos haciendo lo mismo cuando los precios de la electricidad estén por las nubes. Los empresarios y los organismos que los representan, así como la sociedad en general, deben reflexionar dos veces antes de extender un cheque en blanco a Vicente Fox para que cambie la Constitución y lance la electricidad a las voraces fuerzas del mercado.

*Antes que nada, corregir tarifas

Es completamente falso que se requiera dotar a la industria de una nueva estructura para garantizar su viabilidad. El problema que afronta por culpa del dúo Zedillo-Téllez es de naturaleza financiera, y es en ese plano que debe resolverse, no en otro. No se deben mezclar peras con manzanas.

Coincido plenamente con el ETE en que es indispensable "establecer una estructura tarifaria que asegure la sustentabilidad del sector en el mediano y largo plazos, y transfiera los beneficios de una mayor eficiencia a los usuarios". Sin embargo, rechazo completamente la propuesta de primero desmembrar la industria para luego establecer tarifas adecuadas. La reforma tarifaria se puede poner en marcha hoy, sí, hoy, hoy, hoy. Pero Fox, igual que Zedillo, no quiere hacerla porque eso significaría revitalizar las empresas públicas, cuando la intención es debilitarlas lo más posible, para justificar pasar la mano al sector privado. Cambiar la estructura de la industria no es una condición ni necesaria ni suficiente para darle viabilidad a mediano y largo plazos; en cambio, adecuar las tarifas sí lo es.

En el mismo tenor estamos de acuerdo en que se deben destinar los subsidios a quienes realmente los necesitan, y que se puede reducir el impacto ambiental de la generación de electricidad, pero rechazamos que primero se requiera dotar a la industria eléctrica de una nueva forma organizacional, porque ambas cosas se pueden lograr dentro de la estructura actual, siempre y cuando exista voluntad política.

La idea de que la expansión del servicio público de electricidad produce mayor endeudamiento supone que CFE no puede allegarse recursos por otra vía más que por la deuda financiera (contratada con el sector privado o con los bancos), lo cual es categóricamente falso. Si fuera así, entonces Ƒpara qué se les cobra a los usuarios? Todos sabemos que la electricidad no es gratis. Al contrario, es una componente importante en el gasto de las familias de bajos recursos, es decir, de la mayoría de la población.

Lo que pasa es que la Secretaría de Hacienda pone en un mismo saco todo lo que ingresan las diferentes entidades públicas. Lo malo es que frecuentemente no les regresa un monto igual al que aportaron, sino mucho menos. Es por ello que luego no pueden invertir lo necesario. Es precisamente el caso de CFE.

Además, Ƒqué tiene de malo recurrir al endeudamiento razonable, entendido como complemento menor al ingreso por ventas? La idea de que la deuda contraída por CFE (deuda contingente para el gobierno) limita el crecimiento o implica sacrificar erogaciones con alto contenido social es un burdo chantaje. ƑAcaso no es la electricidad un bien fundamental e indispensable para el bienestar de la población en términos de ampliar las oportunidades de mejor alimentación, salud, educación, comunicación y esparcimiento? ƑAcaso no es la inversión pública en electricidad un gasto con alto contenido social? La deuda que sí sacrifica gasto social es la deuda en la que ha incurrido el gobierno para salvar a banqueros y a constructores de carreteras.

Antes de pensar siquiera en desmembrar el sector eléctrico nacional se debe proceder a:

* Eliminar esa especie de impuesto leonino llamado "aprovechamiento" que debe pagar CFE, del que por cierto está exenta LFC.

* Racionalizar los subsidios que queden después del paso anterior, dejando al Congreso la tarea de determinar quién debe recibirlos y cómo se van a fondear.

* Eliminar los subsidios cruzados entre consumidores.

* Incrementar gradualmente las tarifas, si es que se requiere después de los pasos anteriores, hasta que cubran integralmente los costos y aumente el margen de autofinanciamiento de CFE a no menos de 60% del monto de su programa de obras.

* Establecer programas obligatorios de disminución de costos en CFE y LFC, en el marco de contratos-plan convenidos con el Estado.

* Separar las contabilidades del Estado y las de las empresas públicas y dejar que éstas tome sus propias decisiones en materia de operación e inversión, con estricta rendición de cuentas ante el Congreso.

* Transferir a la Comisión Reguladora de Energía, independizada de la Secretaría de Energía y respondiendo tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, la potestad de autorizar las tarifas propuestas por la CFE, las cuales serán determinadas con base en costos auditados por empresas internacionales y de acuerdo con los lineamientos convenidos en contrato-plan con el Estado.

La propuesta de Fox tiene costos y riesgos más elevados que la opción de mejorar lo que ya se tiene. Es mejor conceder autonomía a las empresas públicas y fijar tarifas que reflejen los costos marginales de corto, mediano y largo plazos, que crear un mercado mayorista que ha probado su ineficacia e ineficiencia en el mundo.

*Conclusión

Mimetizado en Zedillo, Fox pretende solucionar el problema del financiamiento de la inversión mediante el expediente de crear un mercado de electricidad. Está mezclando cuestiones diferentes en un coctel explosivo que pone en riesgo los principios del servicio público de electricidad.

La creación de un mercado eléctrico va en contra del interés general.

Los mercados eléctricos mayoristas están tronando en todos los países que se aventuraron por esa vía con la recomendación o bajo la presión de los organismos financieros internacionales. Son un experimento que nunca han rebasado el estado transitorio; a un remedo le sigue otro, otro, y así sucesivamente.

En dichos mercados el poder dominante ejercido por un puñado de compañías generadoras es un problema permanente. Y hasta ahora no ha habido un solo caso en el mundo en el que el regulador logre diluir el poder de mercado, porque si lo consigue un día, al poco tiempo aparece otro.

La insistencia de que no se puede resolver la problemática de la industria eléctrica sin desbaratar lo que se ha creado a lo largo de muchas décadas no es sostenible. En cambio, el esquema actual sí es sostenible, pero Zedillo-Téllez, y ahora Fox, han decidido que no lo es, por motivos políticos y seguramente por business. Es una decisión política, porque no hay razones técnicas.

Sería un error histórico que el Estado se desentienda de garantizar el servicio público.

Adecuar las tarifas para que CFE pueda financiar la mayor parte de la expansión del servicio con fondos propios sí se puede. Y se puede hacer hoy, hoy, hoy. Pero ni el gobierno actual ni el que sigue quieren verlo. Así de simple.