En México no existe un sistema nacional de protección civil; apenas contamos con estructuras institucionales que definen criterios y acciones mínimas para responder al impacto de los desastres y, dada la desarticulación producida por las severas políticas económicas, la respuesta institucional siempre ha recaído en el ejército. El aspecto más grave es el carácter coyuntural en que se basa la política gubernamental ante los desastres: confiriere a los fenómenos naturales el papel decisivo de "sujetos activos", en tanto que la sociedad resulta el "sujeto pasivo". Mientras esta ideología siga prevaleciendo, será imposible definir y poner en marcha estrategias y políticas preventivas, integradas en un proyecto de nación comprometido con los derechos y necesidades sociales de las mayorías excluidas del "progreso neoliberal".
Antecedentes de protección civil en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Con las reformas al artículo 73, en 1987 se anota por primera vez la protección civil en el texto constitucional como un ámbito de reglamentación a cargo de la Asamblea de Representantes del DF (ardf). Posteriormente, con las reformas de 1993 y 1996 al Artículo 122, se facultó a la ardf y después a la Asamblea Legislativa del DF para legislar en diversas materias, entre ellas la protección civil. Hasta 1999 se la incluye como tarea de carácter federal (Art. 73 la fracción XXIX-i), facultando al Congreso de la Unión para legislar en la materia.
Otros precedentes
Hasta 1998 había 25 leyes estatales, cuatro de ellas con reglamento.
En el decreto de 1986 se propuso una primera estructura de ley de observancia en todo el país.
En 1995, en la Cámara de Diputados se elaboró una iniciativa de ley que no fue aprobada y quedó en la "congeladora".
Ese año, el
Programa de Protección Civil 1995-2000 sugirió leyes estatales
sin aludir a una ley federal o general.
En abril de 1997 se celebró el foro "Vulnerabilidad en las ciudades" (organizado conjuntamente por la Cámara de Diputados, la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Desarrollo Social, el gobierno del estado de Jalisco y otras instituciones) en donde se aprobaron dos puntos de acuerdo para ser sometidos al pleno de la Cámara en 1997: crear la comisión de protección civil y reformar la Constitución.
A finales de 1997 se creó la Comisión Especial de Protección Civil, ya desaparecida.
En 1999 se reformó el Art. 73 y se convocaron diversos foros de consulta.
En diciembre de 1999 se turnó la iniciativa de ley a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales que aprobó (con modificaciones mínimas) la Ley General de Protección Civil en abril de 2000; dicha ley se publicó en el Diario Oficial de la Federación en mayo del mismo año.
La Ley General de Protección Civil
Ésta consta de siete capítulos; hay que destacar que, respecto a la iniciativa de ley aprobada inicialmente por la Comisión de Protección Civil en 1999, se eliminó el capítulo de responsabilidades, dejando así un vacío jurídico respecto a uno de los problemas más complejos en la materia: la negligencia y la omisión de instituciones del Estado y de la sociedad como causantes de desastre.
Disposiciones generales
El objeto de la ley es "establecer las bases de coordinación en materia de protección civil" (Art. 1º), lo que no se concreta en el propio contenido de la ley, con excepción de la mención a las atribuciones de la Secretaría de Gobernación como responsable de la coordinación "ejecutiva" del Sistema Nacional de Protección Civil (Art. 12), además de la definición de las facultades de esta secretaría en el ámbito del Consejo Nacional de Protección Civil (cnpc) (artículos 18 al 21), así como con los convenios, acuerdos y resoluciones que se tomen en él (Art. 13).
En cuanto a las definiciones de conceptos básicos (Art. 3º), la prevención no es ubicada como elemento estratégico para incidir efectivamente sobre las condiciones de vulnerabilidad y riesgo. El desastre es definido como una situación que afecta a la población de uno o más estados al padecer "severos daños" por el impacto de una "calamidad devastadora"; esta definición contrasta con la acuñada en las Reglas de Operación del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), que define al desastre natural como el o los fenómenos naturales que "causan daños severos no previsibles"; es clara la discordancia en las definiciones.
Sistema nacional
El énfasis está dado en la promoción de acciones educativas (Art. 10). A fin de acotar la coordinación ante situaciones de emergencia, se reconoce que el auxilio es la "función prioritaria de la protección civil" (Art. 14). Así, a las autoridades municipales les compete responder ante la emergencia; cuando son rebasadas sus capacidades, acudirán a la instancia estatal. Y si ésta no tiene capacidad, se remite a las instancias federales para que intervengan.
Consejo nacional
Definido como órgano consultivo, con atribuciones de consulta y coordinación de acciones del gobierno federal (Art. 16), está integrado formalmente por representantes de 13 secretarías de Estado y el gobierno del DF (Art. 17), por lo que se asemeja más a una instancia de coordinación interinstitucional que a un órgano consultivo y de participación.
Grupos voluntarios
La idea de estos grupos pretende sustituir la participación social de la población a partir de las diversas agrupaciones especializadas en actividades de "rescate y auxilio" (Art. 25) que carecen de una perspectiva de prevención y mitigación de desastres, con lo que se refuerza la visión coyuntural, inmediatista y asistencial del Sistema Nacional de Protección Civil.
Programa nacional
Acerca del programa hay indefiniciones; solamente se anotan los puntos generales que debe contener (Art. 26), para después indicar vagamente los lineamientos que deben contener los programas estatales, municipales y especiales (artículos 27 y 28).
Declaratorias de emergencia y de desastre
Este capítulo tuvo la intención de dar sustento legal al Fonden, diferenciando la emergencia (ante la "inminencia o alta probabilidad" de que ocurra un desastre", Art. 33) del desastre (cuando "uno o varios fenómenos perturbadores han causado daños severos cuya atención rebase las capacidades locales, Art. 34) para efectos de las distintas modalidades de financiamiento previstas en la reglas de operación del Fonden.
Medidas de seguridad
Se considera que estas medidas tienen como finalidad proteger la vida de la población, sus bienes, la planta productiva y el ambiente (Art. 38), retomando el objetivo del Sistema Nacional de Protección Civil (Art. 10). En este capítulo se plasma la idea militarista de la protección civil. La única mención institucional se refiere a las fuerzas armadas, para que intervengan ante "situaciones extraordinarias que requieran acciones inmediatas de protección civil" (Art. 38), otorgándoles atribuciones por encima de lo que, por ejemplo, se establece en el propio Plan DN-III-E acerca del papel del ejército como coadyuvante del snpc y no como eje de la intervención del gobierno federal. Ante el vacío institucional se dan mayores atribuciones a las fuerzas armadas.
Por otra parte, en este capítulo solamente se definen dos medidas de seguridad: identificación y delimitación de zonas de riesgo, y movilización precautoria de la población y su instalación y atención en refugios temporales (evacuación y albergue) (Art. 39).
Hay que dejar claro que la estructura de la Ley general de Protección Civil se integró con base en "parches" mal pegados: el decreto de creación del sncp de 1986 (capítulos II, III, IV y mínimamente el V), el decreto de creación del cnpc de 1990 (Cap. III), las Reglas de Operación del Fonden de febrero de 2000 (Cap. VI) y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1994 (Art. 12).
Problemas generales de la lgpc
Esta ley no hace explícitos los efectos vinculatorios de la coordinación establecida en el Art. 1º; por lo que las definiciones de obligatoriedad y los ámbitos de competencia en cuanto a concurrencia y corresponsabilidad se diluyen en vaguedades. Se trata de un problema de concepto. Puede, por tanto, incurrirse en dos situaciones: la concentración de facultades en una institución (Segob), pero sin capacidad de coordinación efectiva, dado que otras dependencias tienen marcos legales más explícitos en materia de prevención y atención de desastres (las recomendaciones 99/91, 100/92, 64/96, y 80/96 emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos son claros ejemplos de ello). Por otra parte, está la dispersión, en la cual se diluyen las responsabilidades (o competencias), por lo que se han presentado casos de negligencia organizada, dada la ambigüedad legal existente.
Otros problemas no menos importantes son: ¿cuál es el objeto jurídico? (con las consecuencias programáticas, operativas y políticas correspondientes); ¿por qué no se consideran los derechos colectivos y la prevención, y se repite la ideología de la atención de emergencias? Estos asuntos no fueron analizados por los legisladores ni por las autoridades. Ciertamente, en el contexto del neoconservadurismo dominante en el ámbito mundial, no se discuten estas cuestiones que atañen directamente al Estado como garante de condiciones de vida y seguridad dignas para la población; la hegemonía del mercado es parte de una confusión deliberada que justifica el estado de cosas prevaleciente.
La lgpc tampoco define la política ni las políticas, no hay diferenciación clara entre el programa y los subprogramas. Esto implica el riesgo de la fragmentación de políticas y acciones, impidiendo o limitando la integración planeada de la prevención.
Además, la capacidad institucional para asesorar, orientar, supervisar y sancionar está dispersa y enfrenta la paradoja de una visión tecnócrata y defensiva ante una realidad que demuestra que los desastres son fenómenos complejos que rebasan el enfoque asistencial y rescatista prevaleciente, reforzado con la idea militarista.
Por otra parte se omiten la evaluación de daños, los peritajes y otros métodos afines; esto tiene que ver con fincar responsabilidades, tanto para reparar daños como para reconstruir o rehabilitar.
El riesgo es un asunto de probabilidades y de decisiones, pero en la ley no se precisa esta cuestión y se la considera de manera fragmentada.
Opciones para el futuro que ya nos alcanzó
Con las reformas a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión desapareció la Comisión de Protección Civil (cpc). Ahora, lo relacionado con esta materia será parte de los asuntos (sin importancia prioritaria) de la comisión que verá por los asuntos de gobernación, seguridad y población. Cabría esperar entonces que haya voluntad "política" para hacer algo. Cuando menos, promover la revisión de la ley antes de concluir el periodo legislativo 2000-2003.
El Poder Legislativo no ha tenido un papel protagónico. En el caso de la ley analizada se hizo un pobre trabajo legislativo, y aunque en el seno de la cpc se aprobó por mayoría mecánica, quedó claro que, cuando el Legislativo realiza un trabajo improvisado, no es posible ampliar la interlocución con la ciudadanía.
Ante los desastres, la sociedad civil sigue siendo, en general, espectadora solidaria o víctima propiciatoria de los daños (por vivir en "asentamientos irregulares", se dijo en el sexenio anterior una y otra vez), y si los representantes populares (legisladores) repiten las deficiencias señaladas, entonces será difícil reformar la ley para elaborar una legislación civilista, participativa, preventiva, integral y precisa, asumiendo que los desastres no solamente son eventos coyunturales o fenómenos ajenos a la sociedad, sino parte de los grandes procesos económicos, políticos, sociales y territoriales que influyen poderosamente en la generación, persistencia y profundización de las condiciones de vulnerabilidad y riesgo prevalecientes en el país.
En la necesaria discusión y reforma de la lgpc deben considerarse diversos preceptos constitucionales referidos a la democracia como forma de vida (Art. 3º), a los derechos sociales (cada vez más vulnerados por las políticas de ajuste macroeconómico); a las garantías individuales para expresarse, asociarse y reunirse; además, la planeación, las responsabilidades gubernamentales y empresariales, así como el fortalecimiento efectivo de los municipios. Estos principios constitucionales no deben ser omitidos en el próximo debate que se espera sea objetivo, honesto, civilizado, con críticas y propuestas para el futuro que ya nos alcanzó.