DOMINGO 11 DE FEBRERO DE 2001

La iniciativa de la Cocopa tendría impacto internacional

De aprobarse esta iniciativa, sostiene el autor, México sería el primer país del mundo en reconocer constitucionalmente el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. Con ello, "además de fortalecer los derechos de los indígenas mexicanos, negados y marginados históricamente, se conferiría un nuevo contenido específico a la política exterior y una base interna para asumir una posición de vanguardia y articulada en las discusiones internacionales en torno de este tema"

Alejandro NEGRIN

El concepto de libre determinación de los pueblos indígenas ocupa un lugar central en la iniciativa de reforma constitucional de la Cocopa, presentada al Congreso por el Ejecutivo en diciembre pasado. Su significado es múltiple. Por un lado, recoge la aspiración autonómica de los pueblos indígenas, consolida el reconocimiento de sus derechos colectivos y encauza la corriente de Constituciones locales que han incorporado ya ese concepto (casos de Oaxaca, Veracruz, Nayarit, Campeche y Chiapas). Por otro lado, y escasamente advertido, el concepto de libre determinación en el proyecto de reforma constitucional tendrá también, de ser aprobado, un impacto internacional.

Puede hablarse, al menos, de dos efectos. Uno, el fortalecimiento del monitoreo internacional hacia el respeto a los derechos de los pueblos indígenas. Dos, ubicará a México en una posición de vanguardia en las discusiones internacionales en torno de este tema; el hecho de ser el primer país del mundo que eleve a rango constitucional la noción de libre determinación de los pueblos indígenas posicionaría la cuestión indígena como una de las prioridades de una nueva política exterior de derechos humanos.

Los debates sobre actores emergentes en las relaciones internacionales se han enfocado convencionalmente en las organizaciones no gubernamentales, las empresas y los individuos. Los pueblos indígenas pasan casi inadvertidos. Se trata, sin embargo, de un universo que, aun dependiendo del criterio y de la fuente, agrupa en el continente americano a más de 30 millones de personas, a más de 150 millones en Asia y a 15 millones en Africa.¹ Se trata, además, de un actor que ha permeado el espectro de las organizaciones internacionales, con éxitos tan notables como inadvertidos. Algunos de sus logros son institucionales: prácticamente todos los organismos y agencias de Naciones Unidas dedican atención a la cuestión indígena y además hay foros específicos para su examen. Especialmente significativa fue la reciente aprobación en la ONU de un Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas. Otros logros se refieren a la implantación, prácticamente irreversible, de un enfoque multicultural -no integracionista- orientado a una definición consensuada entre la comunidad internacional sobre los derechos específicos de los pueblos indígenas.

No es un debate nuevo. Hace más de una década, en 1989, la OIT aprobó el llamado Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, único instrumento jurídico internacional vinculante y en vigor diseñado para reconocer específicamente derechos indígenas. Se ha dicho que una de las limitaciones intrínsecas de ese convenio es que no reivindica derechos políticos. Sin embargo, su limitación más notoria es su escasa aceptación internacional: sólo 13 países lo han ratificado (ocho de ellos latinoamericanos, incluyendo a México). Habría que reflexionar seriamente sobre ello.

Los derechos indígenas (todos sus derechos: civiles y políticos, así como económicos, sociales y culturales) no son, de ninguna manera, ajenos al debate internacional. En Naciones Unidas, por ejemplo, se discute desde hace seis años un Proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.²

El concepto central de ese proyecto, y también el más controvertido, es precisamente el de la libre determinación de los pueblos indígenas. Ello no resulta extraño. La libre determinación de los pueblos es una norma positiva de derecho internacional con fundamento, alcances y limitaciones universalmente aceptados. Su fundamento son los artículos 1.2 y 55 de la Carta de Naciones Unidas; las resoluciones 1514, 1541 y 2625 y de la Asamblea General de la ONU; el artículo 1 común a los llamados Pactos Fundamentales de Derechos Humanos (1966). Sus alcances: un derecho colectivo de los pueblos bajo dominación colonial o extranjera y de los pueblos de cualquier Estado de alcanzar la independencia, la libre asociación con otro Estado independiente, la integración a otro Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política. La norma no consagra un derecho limitado a la independencia o a la sucesión y tiene, por el contrario, límites y salvaguardias: la unidad nacional y la integridad territorial de Estados que se conduzcan bajo el principio de igualdad de derechos y que además cuenten con una base de representatividad y legitimidad. Con estos fundamentos y alcances, la norma de la libre determinación ha cumplido una función histórica central como sustento para la descolonización y liberación del yugo extranjero de muchos pueblos; 77 Estados independientes nacieron bajo esa norma entre 1960 y 1999.³ Sin duda, es esta interpretación de la libre determinación la que también fue recogida en el artículo 89 de la Constitución mexicana como uno de los principios de política exterior.

El vehículo de una interpretación adicional emergente del concepto de libre determinación ha sido el reclamo de los pueblos indígenas de constituirse en sujeto de ese derecho. El debate internacional actual oscila entre dos polos. Hasta muy recientemente, los Estados han entendido la norma de libre determinación de los pueblos exclusivamente como fundamento para la creación, separación o independencia de nuevos Estados. En el otro polo, los indígenas defienden su existencia como pueblos con los atributos objetivos (lengua, historia, cultura, etnia, modo de vida y territorio) y subjetivos (identificación con valores y aspiraciones colectivas) que los hacen sujetos de ese derecho, sin discriminación alguna.⁴ En otras palabras, los pueblos indígenas defienden su carácter de sujetos del derecho a una libre determinación sin adjetivos.

Las discusiones en Naciones Unidas son lentas y complejas y no han generado un consenso internacional. No obstante, han tenido ya un doble impacto. Por un lado, la aceptación de que el concepto de libre determinación puede registrar una evolución progresiva y, específicamente, que su aplicabilidad a los pueblos indígenas debe ser discutida. Algunos países aceptan que además de la interpretación tradicional, aplicable en un contexto de colonialismo o intervención extranjera, la libre determinación es un derecho también aplicable a pueblos indígenas bajo dos premisas: como derecho que se ejerce "en una democracia funcional en la que los ciudadanos participan en el sistema político y tienen la oportunidad de incidir en el proceso político que las afecta"; por otro lado, como derecho que implica el respeto a la integridad territorial, política y constitucional de los Estados. Así entendido, el ejercicio de ese derecho se traduciría en negociaciones para promover arreglos armoniosos de autogobierno o autonomía al interior de los Estados.⁵ Otros países han señalado que el significado emergente de la libre determinación aplicable a grupos al interior de las naciones, implica que el concepto tendría una dimensión externa (aplicable en el sentido tradicional) y otra interna (aplicable bajo las premisas antes señaladas). Otros más se oponen a la aplicación del concepto de libre determinación a los indígenas, negándoles simplemente la condición de pueblos.

Un segundo efecto de las discusiones actuales sobre el tema es el de un monitoreo internacional específico de la aplicación de la norma de la libre determinación a los pueblos indígenas, por parte de órganos como el Comité de Derechos Humanos, que vigila la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU; ese órgano ha pedido recientemente a países como Canadá y Noruega tomar medidas para la aplicación de ese derecho.⁶

La iniciativa de la Cocopa, presentada por el Ejecutivo al Congreso, se inscribe con claridad en ese contexto y, aunque no es su propósito, también contribuirá al debate sobre un nuevo derecho internacional en materia de derechos indígenas al que, por cierto, se hace referencia explícita en la exposición de motivos de la propia iniciativa.

El concepto de libre determinación de los pueblos indígenas recogido en la iniciativa ("Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano...") tiene varias características. Primero, retoma los acuerdos sobre derechos y cultura indígenas o acuerdos de San Andrés (16 de febrero de 1996). En tres de los cuatro documentos que integran los acuerdos⁷ se acordó el reconocimiento de la libre determinación de los pueblos indígenas en un marco de autonomía, sin menoscabo de la soberanía nacional; por el contrario, los propios acuerdos establecen que la autonomía indígena "fortalecerá la soberanía del país".⁸ Segundo, la iniciativa retoma la formulación vigente de diferentes Constituciones locales (Oaxaca, Nayarit, Campeche y Chiapas). Tercero, la iniciativa establece una fórmula amplia de autonomía (organización social, política y económica; sistemas normativos; lenguas; educación y sustento territorial). Finalmente, y quizá lo más importante, se ha recogido un concepto en que la "autonomía (aparece) como el campo de intersección entre el derecho a la libre determinación interna de los pueblos y el derecho constitucional soberano de los Estados".⁹

México se perfila como el primer país del mundo que reconoce constitucionalmente el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. De ser así, además de fortalecer los derechos de los indígenas mexicanos, negados y marginados históricamente, se conferiría un nuevo contenido específico a la política exterior y una base interna para asumir una posición de vanguardia y articulada en las discusiones internacionales en torno a este tema. Pero la eventual incorporación constitucional de la libre determinación de los pueblos indígenas fortalecerá también la vigilancia internacional de su aplicación. Ya en 1999, el Comité de Derechos Humanos de la ONU recomendó a México "tomar medidas adecuadas para incrementar (la) participación (de los pueblos indígenas) en las instituciones del país, así como el ejercicio del derecho a la autodeterminación".¹⁰ Con el reconocimiento constitucional, estas preocupaciones de órganos internacionales de derechos humanos se harán, previsiblemente, sistemáticas.

El reconocimiento constitucional del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas aparece, así, como una contribución de singular importancia en la iniciativa que discutirá el Congreso.

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Notas

¹ International Work Group for Indigenous Affairs (IWGIA), The Indigenous World 1992-2000. Copenhague, 2000, pp. 4-5. Esa publicación habla de un total de 206 millones de indígenas en el mundo. Otras fuentes indican que, con arreglo a la definición del artículo 1 del Convenio 169 de la OIT, habría alrededor de 300 millones de indígenas en el mundo; ver: Remiro Brotóns, Antonio, et. al., Derecho internacional. Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, p. 135.

² La OEA discute también un proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero nuestros comentarios se limitan al proyecto que se discute en la ONU.

³ Ver, por ejemplo: Lawson, Edward, Encyclopedia of Human Rights, Taylor and Francis Inc., Nueva York, 1991, pp. 1331-1345; ver también: Pastor Ridruejo, Curso de derecho internacional público y organizaciones internacionales, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 280-289.

⁴ Por ejemplo, la declaración conjunta en la 56 sesión de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU (2000) de las organizaciones Indigenous World Association, International Indian Treaty Council, International Organization of Indigenous Resource Development, Indian Law Resource Centre y Saami Council, en: Economic and Social Council, E/CN 4/2000/NGO/120, 22 de febrero de 2000. Ver también: Statement by the Indian Law Resource Center, the Assembly of First Nations, the Grand Council of the Crees, the International Treaty Four Secretariat Concerning the Recognition of Indigenous Peoples as "Peoples" with the Right of Self Determination, Open-engeo Intersessionar Working Groupe on the Declaration of the Rights of Indigenous Peoples, Ginebra, 22 de noviembre de 2000.

⁵ Esta es la posición, por ejemplo, de países como Canadá y Nueva Zelanda.

⁶ Ver párrafo 8 de las Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos: Canadá, 07/04/99. CCPR/C/79/Add. 105 del 7 de abril de 1999. Ver igualmente: Observaciones del Comité de Derechos Humanos, Noruega, 01/11/99, CCPR/C/79/Add. 112, del 1Ɔ de noviembre de 1999.

⁷ Nos referimos al Documento 1 "Pronunciamiento conjunto que el gobierno federal y el EZLN enviarán a las instancias de debate y decisión nacional" (16 de febrero de 1996) y al Documento 2: "Propuestas conjuntas que el gobierno federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, correspondientes al punto 1.4 de las reglas de procedimiento" (16 de febrero de 1996). Igualmente, el Documento 3.1: "Compromisos para Chiapas del Gobierno del Estado y Federal y el EZLN, correspondientes al punto 1.3 de las reglas de procedimiento" (16 de febrero de 1996). Ver los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígenas en: Hernández Navarro, Luis, y Vera Herrera, Ramón (comps.), Acuerdos de San Andrés. Editorial Era, México, pp. 53-96.

⁸ Ver el numeral 2 del capítulo II.

⁹ Ver: Regino Montes, Adelfo, "Los pueblos Indígenas: diversidad negada", en el sitio Internet www.ezln.org/revistachiapas.

¹⁰ Ver párrafo 19 de las Observaciones del Comité de Derechos Humanos: México 27/07/99. CCPR/C/79 Add. 109, del 27 de julio de 1999.