Magdalena Gómez

La reforma del Estado, forma y fondo

La reforma del Estado es un asunto tan fundamental para el rumbo que tome la transición democrática, que debería ser objeto de un análisis riguroso que trascienda los muros del espacio legislativo y provoque un debate nacional. Hasta ahora no conocemos un planteamiento sólido fuera de los diversos catálogos temáticos o de propuestas aisladas de nuevos textos constitucionales. Si no se ventila con la sociedad y se establece un pacto político, el resultado previsible es el empantanamiento o la trivialización de lo que hoy se ha convertido en lugar común. Todos los partidos, el Presidente de la República, el Congreso de la Unión afirman que están dispuestos a reformar el Estado, pero en esa expresión cabe todo y nada.

Entre los trabajos en torno al tema destaca el de la comisión especial para la reforma del Estado de la Cámara de Diputados, que ha compilado 615 propuestas de los partidos mediante las cuales se busca acotar facultades al Ejecutivo introduciendo la ratificación por parte del Congreso de algunos de sus nombramientos, fortalecer al Legislativo estableciendo la relección para diputados y ampliando los periodos de sesiones. Se reconoce el derecho a presentar iniciativas de ley al Poder Judicial y al jefe de Gobierno del DF. También se aborda la posibilidad de introducir la segunda vuelta en la elección presidencial.

Si bien se incluyen propuestas que atañen a la creación de una nueva institucionalidad democrática -como las relativas a incorporar el referéndum (aun cuando lo señalan como facultativo), el plebiscito y la iniciativa popular, la figura de las "auditorías políticas" para constatar propuestas de campaña con realizaciones en los cargos legislativos y del Ejecutivo-, se pierden dentro del inventario desarticulado. Asimismo, en ese recuento junto con las propuestas, que aún no son iniciativas, se insertan proyectos de reforma ya formalizados como la llamada iniciativa Cocopa o la relativa a la reforma política del DF.

En general este trabajo de compilación carece de criterios mínimos de consenso entre los partidos, por lo que se requiere de la llamada ingeniería constitucional, pero sin la creación de condiciones políticas esto no será posible. Si se deja a la dinámica de las negociaciones cupulares la decisión sobre el perfil de la reforma del Estado, no reflejará un nuevo pacto social, sino un traje a la medida de los intereses partidarios, que no necesariamente muestran visión de Estado.

Las posturas están tan polarizadas en torno a la Constitución que aun el presidente Fox afirmó erróneamente que refleja al "antiguo régimen", cuando sabemos que es expresión del pacto derivado de una revolución social, el cual fue signado cuando el PRI aún no existía.

Es un hecho que la reforma del Estado pasa por reformar la Constitución, que durante 85 años ha sido reformada ad infinitum, aun tocando aspectos esenciales del proyecto de nación plasmado en 1917. Curiosamente la gran mayoría de las afectaciones a ese pacto, como la reforma salinista del 27 constitucional, fue avalada por el hoy partido en el gobierno. Algunas de esas reformas han sido cuestionadas mediante el discurso político y la movilización social. Sin embargo, no se había puesto atención suficiente al procedimiento de reformas a la Constitución y a la utilización de recursos jurídicos para impugnarlo. El caso Camacho primero, y ahora las controversias indígenas, lo han puesto en evidencia.

El órgano reformador ha sido denominado inadecuadamente constituyente permanente y puede realizar en todo tiempo y sin límites por materia modificaciones a la voluntad del constituyente originario, creador de la Carta Magna. De ahí que sea necesaria la función contralora de la Constitución por parte de la Suprema Corte de Justicia ante los excesos en que pueda incurrir tal órgano, que en estricto sentido no puede constituir un poder, pues estaría contrariando los poderes expresos en que el Estado se ha dividido. Para su composición y funcionamiento no sólo se agravan las reglas aplicables al quórum de aprobación, lo que se considera votación especial, sino que se exige la intervención de un órgano federal y otros locales, que reunidos componen un complejo no identificable con cada uno de sus miembros (esto se presenta únicamente para la integración de este órgano). Se trata de que no se modifique fácilmente la Constitución, por ello junto con la intervención sucesiva de ambas cámaras con votación de dos terceras partes se establece la necesidad de que se expresen las legislaturas de los estados, todas las que forman el pacto federal y no sólo las necesarias para el número de votos, como hicieron en la pretendida reforma indígena de manera que los Congresos de Yucatán y Tamaulipas siguen analizando un dictamen ya promulgado, al cual no se le aplicó el criterio del voto calificado, pues aun cuando el 135 constitucional no habla del tipo de votación, por analogía y mayoría de razón debería aplicarse el criterio de las dos terceras partes, pues es el que rige para el Congreso de la Unión y a nivel local es similar para reformas a las constituciones de las entidades.

El artículo referido nunca se reglamentó en aras del imperio de la discrecionalidad y la idea de que nuestro mecanismo de reformas es rígido no mereció mayor atención en cuanto a su expresión práctica. Para el presidencialismo arrollador del pacto federal poco importaban las legislaturas estatales y para éstas aprobar un dictamen era trabajo de oficialía de partes. También en eso es inédito el hecho de que las 10 entidades con la mayoría de la población indígena rechazaran el dictamen de la pretendida reforma ante la presión de las organizaciones indígenas.

Llegó el momento de analizar si es suficiente la rigidez de la Constitución basada en la intervención de las legislaturas estatales o si es necesario introducir en el texto precisiones que constituyan un control del procedimiento de reformas. Tampoco nos habíamos planteado la necesidad de introducir cláusulas de intangibilidad para prohibir expresamente la reforma de conceptos fundamentales, tal como se hace en otros países. Es decir, se debe plasmar lo que no se vale reformar, "el coto vedado" que diría el maestro Ernesto Garzón y Valdez. Esta debe ser, a mi juicio, la reforma inicial en el proceso de reforma del Estado.