Marta Tawil

El reto constitucional en Irak*

El proceso constitucional en el Irak "liberado" es sumamente complejo, ya que debe desarrollarse en el contexto de ocupación por una potencia extranjera, sin que previamente haya habido algún tipo de elección, que habría podido servir para medir el peso político de los diversos actores sociales. Las consecuencias directas que tendrá para el ejercicio real y eficiente de la soberanía y la legitimación del gobierno que surja en 2005 hacen de él un asunto de primera importancia.

Teóricamente las bases del proceso constitucional están contenidas en el acuerdo que firmaron el Consejo de Gobierno Interino iraquí (CGI) y la Autoridad de la Coalición (AC) el 15 de noviembre pasado. Este prevé la formación, en junio de 2004, de un gobierno provisional iraquí con todos los atributos de la soberanía, al cual seguirá la disolución de la AC y del CGI. De ahora a entonces, establece que Irak se regirá por una especie de Constitución provisional, denominada Ley Fundamental, así como de una asamblea transitoria (fines de mayo 2004), elegida por consejos provinciales y representativa de todas las categorías sociales. El 30 de junio será disuelta la AC. La segunda etapa prevé que una Asamblea Constituyente, elegida por el pueblo iraquí a mediados de marzo de 2005, propondrá un proyecto de Constitución que será sometida a referéndum. A fines de 2005, Irak deberá dotarse de un gobierno, conforme a las disposiciones de la nueva Constitución; sólo entonces la Ley Fundamental será abrogada.

A primera vista, el acuerdo tiene aspectos positivos. Sin embargo, de la lectura minuciosa de cada uno de los cinco puntos del acuerdo se identifican serios problemas y múltiples interrogantes. Por ejemplo:

1) El acuerdo no menciona una sola vez a Naciones Unidas. No se le reconoce tarea alguna en la regulación y puesta en marcha del proceso de elección de la asamblea constituyente. Esta omisión contrasta con la experiencia de la ONU en Afganistán y el papel real y efectivo que se le asignó en los acuerdos de Bonn. Es cierto que en la resolución 1511, la ONU reconoce la soberanía de Irak a través del CGI y sus ministros. Sin embargo, preocupa la marginación del organismo internacional, dado que el CGI no goza de gran legitimidad ante los iraquíes.

2) El acuerdo establece que la Ley Fundamental no podrá ser revisada ni enmendada antes del final del proceso. Esto es grave, pues la legitimidad de dicha ley es a todas luces débil, ya que fue elaborada por Bremer y el CGI, este último representativo más de los iraquíes de la diáspora que de los del interior, y sin poderes de gobierno.

3) En el documento se decide el establecimiento de bases militares de la coalición en territorio iraquí a fines de marzo de 2004. En otras palabras, antes de que se transfiera la soberanía a los iraquíes (junio 2004), Bremer exige a Irak firmar un acuerdo militar (a pesar de que en teoría sólo un Estado soberano tiene esa capacidad). Este fait accompli militar es idéntico al que la ocupación británica impuso al rey Faisal en 1924. La historia se repite. Estados Unidos, como en su momento Gran Bretaña, reconoce que no confía en el gobierno iraquí que surgirá en el proceso final y condiciona el proceso constitucional a la firma anterior de un acuerdo de "protección militar".

4) La redistribución del electorado se hace de acuerdo con un principio demográfico y geográfico (con base en las 18 provincias). Esto es positivo, no obstante que muchas zonas coinciden con la concentración de determinados grupos étnicos o confesionales. Este tipo de representación regional fomenta la descentralización y facilita el control de la situación. Sin embargo, queda por ver hasta qué punto las elecciones a nivel de ciudades y provincias puede representar el riesgo de apoyarse demasiado en la figura de los notables -como parece ser la idea de las fuerzas de ocupación-, en detrimento de la participación de otros sectores, entre ellos las mujeres (los notables son líderes tradicionales que fungen como intermediarios e interlocutores entre su comunidad y el poder central).

5) Una lectura detallada del proceso de constitución de la asamblea revela que el acuerdo no prevé elecciones verdaderas de sus candidatos; más bien se trata de una selección de notables, organizada por una comisión de 15 miembros, cinco de los cuales serán seleccionados por el CGI y el resto por asambleas a nivel de regiones y provincias. Así, de hecho, lo hizo notar Ali Sistani (clérigo chiíta) el 27 de noviembre pasado, al emitir sus reservas al modo de designación de la asamblea transitoria.

6) El proceso por el que deberá elegirse la asamblea transitoria presenta un desequilibrio en favor de la representación de las grandes ciudades. Cabe preguntarse si se trata de una política deliberada de Estados Unidos para favorecer las tendencias más seculares de la sociedad iraquí. En cualquier caso, no es seguro que de las zonas urbanas surjan candidatos enteramente fiables, sobre todo si se considera que en los últimos decenios de la historia de Irak el clientelismo ha sido un principio del entramado social.

7) El acuerdo habla de soberanía, cuando en realidad la AP, esto es, Bremer, supervisa todo el proceso constitucional previsto y la asamblea transitoria permanece sometida a la autoridad de la coalición.

En suma, cabe preguntarse si el calendario previsto en el acuerdo de noviembre entre Bremer y los 25 miembros del CGI está en el interés de los iraquíes o en el de la política interna estadunidense. La rapidez del proceso muestra la voluntad precipitada de Estados Uniodos de protegerse, renunciando a la tarea de reconstruir a Irak. El texto del acuerdo no considera los riesgos de manipulación al que el proceso de elección y constitucional pueden prestarse en manos de redes clientelistas y otros grupos antidemocráticos, como el caso afgano enseña. El acuerdo es un intento por crear la legitimidad a partir de la ilegitimidad: el tratado de seguridad que define el establecimiento de bases militares se mantiene; quien decide el proceso de elección de los encargados de escribir la Constitución es un grupo de legitimidad restringida (el CGI); y la Ley Fundamental permanece en vigor hasta la definición del proceso de las elecciones. Pero, Ƒcuál sería la mejor opción, cuando se piensa que cualquier alternativa que se vislumbre se vería igual e inevitablemente cuestionada en un contexto de ocupación extranjera?

* La autora agradece los comentarios de Laurent Delesgues en la redacción final de este texto