Sara Murúa

Asistencia social y los laberintos de Vamos México

Abordar el tema de la asistencia social implica analizar diversos elementos: lo histórico, lo jurídico y lo fiscal. También se debe definir el concepto de beneficencia, caridad, filantropía, solidaridad y asistencia social. Asimismo se debe diferenciar entre asociaciones civiles, instituciones de asistencia privada y asociaciones religiosas. Además se debe plantear el significado del término organizaciones sociales y civiles (OSC), originado en la teoría estadunidense del Tercer Sector; diferenciar entre OSC y organizaciones no gubernamentales (ONG) y enfatizar el carácter de asistencial.

Lo histórico

La beneficencia nace en México en la época de la Colonia y es el vehículo para el adoctrinamiento. Durante tres siglos la Iglesia y los colonizadores realizan actos de caridad con las grandes fortunas. Con el advenimiento de los diferentes gobiernos, las políticas sociales y asistenciales se transforman al expresar la ideología y proyecto de cada uno. Por ejemplo, en la época de Benito Juárez se sientan las bases regulatorias para el ejercicio de esta actividad, mientras que en el periodo de Porfirio Díaz se consolida la legislación pero se otorgan más libertades a quienes ejercían la beneficencia en 1899. El siglo xx acuña el concepto de filantropía y se modernizan los ordenamientos en 1943. Hacia los años ochenta, el término solidaridad se entremezcla con los anteriores y en el salinismo se otorga el control hegemónico de la asistencia social al sector privado, en 1991.

Lo jurídico

El marco jurídico en materia de asistencia social está disperso. Esta actividad debe tener equilibrios entre lo público y lo privado: el Estado como orquestador de políticas y el sector privado como coadyuvante.

Lo privado: de acuerdo con el origen, la Ley de Instituciones de Asistencia Privada (LIAP) tiene como finalidad preservar los mandatos de los testadores y velar por la perpetuidad de los mismos, para lo cual las instituciones de asistencia privada (IAP) pueden recibir herencias o legados. Actualmente existen en el país ocho estados con leyes específicas y su órgano, la Junta de Asistencia Privada (JAP), la cual regula la actividad de estas instituciones no lucrativas que tienen derecho a exenciones locales.

A diferencia de las anteriores, las asociaciones civiles (AC) sólo se rigen por el Código Civil, que contiene en 17 artículos la regulación para las mismas, pero no establece en específico lo que respecta a organizaciones con esta figura jurídica que desarrollan actividades de asistencia social. Los vacíos han ocasionado múltiples confusiones en cuanto a las actividades, servicios y manejo de recursos. Estas organizaciones reciben cuotas de sus asociados, pero no pueden recibir herencias o legados, son no lucrativas pero tienen diversas limitaciones.

En un apartado especial están las asociaciones religiosas (AR), las cuales, por su carácter, deben crear AC o IAP para desarrollar labores asistenciales. Estas instituciones se rigen por la Ley de Asociaciones Religiosas, que data de 1992, y su reglamento, aprobado en 2003.

Cabe señalar que en el marco de las OSC se aprobó en 2003 la Ley de Fomento a la Organizaciones Sociales, que es un avance de la sociedad civil hacia la construcción de un marco integral.

Lo público: la Ley de Desarrollo Social promulgada en 2003, aporta elementos para una legislación integral. Por otra parte, la Ley de Asistencia Social está en elaboración y las diversas leyes locales no son integrales. Continúa habiendo vacíos en cuanto a la regulación de fondos de instituciones, como la Lotería Nacional y la Beneficencia Pública, y en la Ley de Responsabilidades de los servidores públicos para sancionar a quienes incurran en irregularidades en el manejo de fondos públicos que tengan que ver con lo asistencial.

Lo fiscal

Lo privado: la regulación fiscal en materia asistencial es difusa y oculta. Las OSC tienen derecho a exenciones de impuestos y, como son de carácter privado, no son auditables por el Estado, a menos que utilicen recursos públicos, por lo que deben contratar auditores privados para sus estados financieros.

Las IAP tienen derecho a exenciones fiscales federales -impuesto al valor agregado (IVA) e impuesto sobre la renta (ISR)- y locales (agua, predial, impuesto sobre nómina, rifas, sorteos, sucesiones testamentarias). Las AC sólo tienen derecho a exenciones federales (IVA e ISR). Las AR no tienen derecho a exenciones del IVA o ISR, debido a su carácter, y por ello tienen que transformarse en cualquiera de las dos modalidades mencionadas.

Los montepíos

Mención especial merecen los montepíos, instituciones prendarias que datan de 1776, el Nacional Monte de Piedad, y de 1904, el Montepío Luz Saviñón. Estas instituciones son IAP, pero ante la ausencia de un marco regulatorio más estricto, la recaudación por concepto de empeños es leonina y se cobran intereses más altos que en los bancos. Además, como son IAP tienen mayor movilidad y desde su nacimiento hasta la fecha no han establecido reglas claras para repartir sus remanentes (lo que les sobra en efectivo). Ambos montepíos nacieron con el mandato de dedicar sus fondos a la asistencia, pero se han convertido en botín político y hegemónico. Se hace necesario que desde el sector privado surja la iniciativa de establecer una banca de primer piso, con un consejo para que las instituciones puedan presentar sus proyectos y que los donativos no se les otorguen a discreción.

Lo público: la autoridad que audita las instituciones asistenciales privadas es la Secretaría de Hacienda para las AC e IAP, y la JAP sólo para las últimas. El problema radica en que la certificación de Hacienda sólo contempla las entradas y salidas de recursos, sin establecer origen ni destino. La triangulación es el punto central. Además, no hay difusión pública de los reglamentos internos y no se cuenta con personal especializado en la materia. Cabe señalar que las exenciones implican la utilización de recursos que provienen de los impuestos de todos los ciudadanos.

Existen formas de financiamiento gubernamental, aparte de los programas de las secretarías que otorgan a OSC, los cuales tienen que ver con las cajas de ahorro, cuyo origen son los montepíos. Estos programas son los microcréditos y "mypes" (apoyos a medianas y pequeñas empresas). En México se utilizan como paliativos para la creación de changarros, pero el esquema es poco redituable, ya que no se recupera la mayoría de los créditos y se utiliza para fines corporativos. Existen vacíos jurídicos para su regulación.

De las OSC y las ONG

Es necesario diferenciar los términos porque las confusiones en nada ayudan a la opinión pública. Las ONG nacen en respuesta a la necesidad de contrapesos a las acciones de los gobiernos, como producto de los tratados internacionales de la Organización de las Naciones Unidas, cuyo carácter es progresista o contestatario. Las OSC agrupan a organizaciones sociales y civiles, apoyadas en la teoría estadunidense del Tercer Sector.

En México, las ONG tuvieron un papel determinante a partir del salinato. Son responsables de la salida del Partido Revolucionario Institucional (PRI) de Los Pinos y de la construcción de ciudadanía y democracia. Su figura jurídica es de asociación civil y las agendas son variadas, desde derechos humanos, ambientalistas, infancia, juventud, mujeres, especialistas en lo electoral, medios de comunicación, etcétera.

Las OSC nacen con la "ideología del cambio" y agrupan a todos los sectores y tipos de instituciones arriba mencionados. La administración foxista concibe las OSC como todo lo ciudadano, sin importar figuras jurídicas o actividades: desde las AC, IAP, AR (de laicos), agrupaciones políticas nacionales y ONG. Se pone todo en una sola bolsa y eso genera confusiones. Las OSC asistenciales, en su mayoría, son aquellas que vienen de sectores conservadores o religiosos.

Vamos México: paradigma suprasistencial

A continuación presentaremos elementos para el análisis de un caso sui géneris en lo asistencial, como es la fundación Vamos México.

Del origen: en México, el término fundación no tiene significado jurídico, sino su tipología, y esta organización elige la figura de asociación civil. Además se erige en el seno del poder presidencial y nombra como director a un comunicador

político, José Antonio Sosa Plata, lo que hace pensar que es una plataforma electoral. Además, su presidenta es la primera dama, Marta Sahagún, y en el consejo directivo participan como asociados honorarios 10 de los empresarios más prominentes del país.

Al ser una asociación civil de corte asistencial, esta fundación tiene limitaciones jurídicas, como no poder recibir herencias ni legados. Además, no puede hacer convenios internacionales de carácter gubernamental ni recibir fondos de IAP sin autorización de la JAP correspondiente.

De lo público y lo privado

Lo público: el gobierno del cambio inaugura la promoción de la asistencia social con esta fundación. Desaparece de su partida la oficina de la primera dama, se le otorgan en comodato tres edificios gubernamentales y la nómina de quienes trabajan en la fundación es pagada con recursos de la Presidencia de la República. El traslape entre la figura de la primera dama y la de la presidenta de Vamos México genera confusiones y peticiones de auditorías por la utilización de recursos públicos. Además, la fundación se convierte en "tejedora" de grandes acuerdos internacionales utilizando la figura presidencial para obtener recursos.

Además, los programas torales de la fundación se montan en las instituciones públicas como las Guías para padres -Secretaría de Educación Pública (SEP)- y Arranque Parejo (Salud). Los mejores ejemplos de ello son la edición de los libros contra las adicciones, publicados por la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos, la edición de Guías para padres, proyecto mediático de televisión y radio que rompió con la tradición de separación entre la Unión Nacional de Padres de Familia y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Además el Programa de Redondeo con la ANTAD y UNETE, AC, sientan las bases para la estructura de equipamiento de computadoras en cada cabecera municipal, que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes lanza como e-México.

Lo privado: apoyada en empresarios, la fundación obtiene donativos por 82 millones de pesos, sin contar 10 millones de dólares en convenios con la Sun Microsystems y Coca-Cola. Además recauda recursos del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y otros organismos internacionales, de los que no se conocen con precisión las cifras, pero los efectos en las OSC asistenciales han sido la disminución de donativos para ellas. Además de la afectación a instituciones gubernamentales como la Secretaría de Desarrollo Social, el Instituto Nacional de Solidaridad y el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), lo que repercute en la disponibilidad de recursos para apoyar la labor de las OSC.

El sector privado se queja de este organismo suprasistencial que monopoliza acciones y fondos. No sólo afecta a las IAP antiguas, sino a las AC, y el mejor ejemplo es la Benemérita Cruz Roja Mexicana, que ha sido absorbida por la fundación y ha dejado de prestar servicios asistenciales a quienes más lo necesitan para convertirse en un cuasi hospital privado con los beneficios de una IAP. El sector privado ve a esta fundación como un organismo que promueve el flujo de recursos privados para el sector público y eso le causa molestia.

De los fondos y escándalos: desde el inicio, la polémica ha rondado a Vamos México, tanto en el concierto de Elton John en el Castillo de Chapultepec como en los demás conciertos, las premieres de Cinemark, la entrega de bicicletas con Fundación Azteca (que sí es IAP), las entregas para los desastres naturales y no se diga la presentación de Guía para padres, amadrinada por la Iglesia, la SEP y la lideresa moral del SNTE.

La trayectoria con picos y bajas se ejemplifica con los diferentes sucesos que van de la mano de la imagen de la pareja presidencial, cuya consorte enarbola el discurso femenino victimizador ante las críticas. Podemos hablar de varios momentos: 1) El lanzamiento público, previo intento de reforma de la LIAP DF del 98, para obtener los 4 mil millones de remanentes del Nacional Monte de Piedad y el paquete de exenciones a instituciones asistenciales que presenta el Ejecutivo en 2001; 2) el primer informe público en abril de 2002, el lanzamiento del Pacto Social por la Educación; 3) el segundo informe en noviembre del mismo año con cuestionamientos por la duplicidad de funciones; 4) el tercer informe de mayo de 2003, donde una vez más se parcializan datos con todo y publicidad de transparencia de las cuentas y discurso sobre el condón; 5) los escándalos de los libros de Olga Wornat y Carlos Loret de Mola, que envían a la presidenta de la fundación al rincón del silencio para esperar que pase la coyuntura electoral; 6) los proyectos faraónicos de giras por el país, las representaciones en Inglaterra e Israel se ven truncados y en agosto de 2003 salen 40 personas de la fundación; 7) con la fundación desfondada, es decir, sin estructura real, llega la declaración de que su presidenta se va, pero no es así, sólo deja la presidencia operativa para irse de gira con su esposo y olvidar sus declaraciones de género en el aniversario del voto femenino con el lema: "género mata ideología"; 8) la nota del Financial Times, de Sara Silver, rompe el silencio y pone en el ojo del huracán a la presidenta, quien ahora está dedicada al DIF y a los más necesitados desde otra trinchera.

Cabe señalar que para fundamentar cualquier opinión relativa a la Fundación Vamos México se tiene que cruzar información y analizar con cuidado todos los elementos inconexos. Como especialista en el tema de la asistencial social, espero que la polémica desatada en los últimos días sirva para formar líderes de opinión en la materia y que todo lo escrito y dicho sea de utilidad para mejorar el marco jurídico, en bien de los sectores que padecen la desigualdad de un país como el nuestro.