La iniciativa de ley sobre estados de excepción
La iniciativa de los senadores Sadot Sánchez Carreño y Carlos Madrazo Limón, por la que se crea la ley reglamentaria del artículo 29 de la Constitución, tiene por objeto regular las medidas que podría aplicar el Presidente de la República frente a situaciones especialmente graves, generadas a partir de hechos como la invasión, la perturbación grave de la paz pública "o cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto", en cuyo caso sería "imperativo suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que impidan hacer frente a la situación, rápida y fácilmente".
La iniciativa tiene cuatro niveles de gravedad: a) estado de prevención (se presume el riesgo grave), b) peligro grave (emergencia y alarma por eventos graves o amenazas graves e inminentes), c) grave conflicto (altera el orden público e impide el ejercicio de la autoridad) y d) la invasión (de un extraño enemigo militar o grupos terroristas extranjeros). En este contexto, el riesgo mayor -observado desde la perspectiva de los derechos humanos-, es la estrategia actual del gobierno que elimina los elementos garantistas y beneficia una ley y una noción de orden público que implica cambios en las estructuras de poder, no sólo de la esfera ejecutiva, sino del Estado en su conjunto, para dotar al Presidente de facultades excesivas.
El proyecto de ley define el estado de excepción como aquel que se dicta en virtud de "circunstancias extraordinarias que impiden el ejercicio de atribuciones de las autoridades competentes y crea la necesidad de ampliar facultades al Ejecutivo federal, en detrimento limitado y temporal de ciertas libertades y derechos de los gobernados". Establece de manera discrecional las causas que ocasionarían la declaración de estado de excepción, no toma en cuenta que las causas deben ser, justamente, excepcionales. Estas consideraciones son fundamentales para que la soberanía del Estado no menoscabe el reconocimiento del individuo como sujeto de derecho internacional.
En esta lógica, se puede hablar de los límites de tiempo, las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para revisar la proclamación de un estado de excepción, las funciones de la policía judicial y las autoridades militares, que en conjunto, son los elementos que deben circunscribirse a la normatividad de los derechos humanos para evitar las violaciones.
El control de la constitucionalidad de los actos de trascendencia especial, como el estado de excepción, no debe ser revisado sólo por una instancia bicamaral, como se propone en la iniciativa. El control constitucional tendría que recaer en la SCJN.
En un Estado democrático las leyes que emanen de los órganos legislativos deben cumplir con los principios de los derechos humanos. Por ello, el sistema internacional de protección de los derechos humanos tiene un marco legal específico en el caso de crear, modificar o aplicar las leyes sobre los estados de excepción.
El artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) autoriza a los estados partes a suspender unilateral y temporalmente algunas de sus obligaciones que tienen en virtud del pacto y, por otra parte, somete la adopción de la medida de suspensión y sus consecuencias materiales a un régimen específico de salvaguardias. La declaración de cualquier estado de emergencia debe cumplir las formalidades y normas establecidas en dicho artículo.
El marco normativo internacional no permite la suspensión de los derechos políticos, de nacionalidad, de personalidad jurídica, del niño, de protección a la familia, de libertad de conciencia y religión, al nombre, a la vida y a la integridad personal, así como prohíbe la esclavitud y servidumbre. En la iniciativa presentada no se hace ninguna distinción entre los derechos susceptibles de suspensión y los que no. También establece que en los estados de excepción deben existir las garantías judiciales necesarias para la protección de los derechos de las personas y ésta es una de las grandes deficiencias de la iniciativa.
La proclamación de los estados de excepción no debe darse, a menos que se puedan aplicar las condiciones previstas en el artículo 4 del PIDCP y se haga de manera expresa, en virtud de dicho artículo. Además, las disposiciones constitucionales y legislativas deben garantizar que los tribunales supervisen el cumplimiento del artículo 4 del pacto.
Si se tiene claro que no todo disturbio o catástrofe constituye una situación excepcional que ponga en peligro la vida de la nación, la causal número nueve de la iniciativa es desconcertante: se puede decretar la suspensión de garantías ante un grave conflicto, el cual significa la mera "coexistencia de tendencias en extremo contradictorias entre ámbitos gubernamentales o grupos de la población, que al vulnerar la vigencia del orden jurídico, requiere de la intervención inmediata del Ejecutivo federal para la protección del Estado y de sus intereses".
Es loable la intención de prevenir a la sociedad ante hechos probables y sumamente graves, pero no con un procedimiento como el que se describe en la iniciativa. El gobierno federal y el Legislativo deben informar a la sociedad cuáles son los factores que están considerando para que puedan desencadenarse los estados de excepción previstos en la reforma.
Tenemos una seria preocupación de que este nuevo marco legal sirva de justificación para que, en un contexto mundial de globalización económica que está derivando en un empeoramiento de las condiciones sociales, económicas, políticas y daños al ambiente, lo que a su vez viene acompañado de diversas manifestaciones de resistencia y protestas, encuadre en una suerte de legitimación jurídico-política para ejercer contención y represión.
El mayor riesgo es la acumulación de poder por las fuerzas armadas y la discrecionalidad con la que pudiera actuar el Poder Ejecutivo federal, la cual pone en un verdadero riesgo la supervivencia del Estado y un retroceso en la democracia que se está construyendo.
* Programa de Monitoreo y Análisis del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, AC