La reunión de Hong Kong, bajo grises auspicios

La agricultura representa solamente 3% de la producción global y menos de 10% del comercio mundial, pero es el tema más conflictivo de la ronda de Doha

Economist Intelligence Unit/The Economist

La sexta reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) comenzará en Hong Kong esta semana. En un momento se pensó que esta reunión marcaría la exitosa conclusión de la ronda de libre comercio de Doha que se lanzó en 2001 (en Doha, Qatar) con la esperanza de concretar, en diez años, lo que sería el principal tratado comercial del mundo. Ahora, no obstante, las expectativas son mucho más reducidas. Las esperanzas de que la reunión de Hong Kong haga que los miembros actuales consideren la reducción de sus aranceles o subsidios -"modalidades", en la jerga de la OMC- no parece que vayan a cumplirse.

Al mismo tiempo, es poco probable que durante la reunión se resuelvan desacuerdos sobre comercio agropecuario, acceso al mercado de productos no agrícolas y concesiones a las economías en desarrollo. Los principales participantes tratan de disminuir la presión en negociaciones de última hora e insisten en que Hong Kong debe considerarse solamente como una ''meta intermedia'' rumbo a la conclusión de Doha en 2006.

En parte, esta baja de expectativas se justifica para evitar un desencanto mayor si nada sustancial ocurre en Hong Kong y para que no se dé la impresión de que los esfuerzos multilaterales por liberalizar el comercio global acabarán por detenerse del todo.

Para EIU, el fracaso de la reunión de Hong Kong en impulsar la ronda de Doha, incluso si sólo fuera mediante un acuerdo en principios generales, sería un severo golpe tanto a la credibilidad de la OMC como a las perspectivas de un tratado multilateral sobre la liberalización global de comercio en un futuro próximo. Esto, en parte, porque la fecha señalada para concretar el tratado está muy próxima y existe la probabilidad de que la ronda de Doha se finiquite en 2009 si no se concluye el año próximo. Este sería un retraso costoso y descorazonador, y es probable que las naciones miembros de la OMC dediquen sus energías a celebrar tratados de comercio bilaterales, en tanto los retrasos prolongados de las metas de desarrollo de Doha afectarían, en la mayoría de los casos, a las economías más pobres de la OMC.

Puntos de conflicto

Hay más de 40 asuntos a tratar en la agenda de la reunión de Honk Kong, pero sólo un puñado estará bajo intenso escrutinio: la liberalización del comercio agropecuario por encima de todos. La agricultura representa solamente 3% de la producción global y menos de 10% del comercio mundial, pero es el tema más conflictivo de la ronda de Doha. Reducir barreras al comercio agropecuario y eliminar los subsidios que distorsionan el mercado produciría enormes beneficios a las naciones más pobres: el Banco Mundial ha estimado que el éxito de la ronda de Hong Kong podría rescatar de la pobreza a 140 millones de personas. Pero ésta es un área donde, en las naciones ricas, es más fuerte la oposición política para llevar a cabo reformas.

El borrador de la agenda para Hong Kong, acordado el 26 de noviembre, muestra la profundidad de las divisiones entre los miembros de la OMC en esta materia. No contiene sugerencias formales para reducir aranceles a las importaciones agrícolas y reconoce que hay "diferencias mayores que salvar" respecto del acceso a los mercados. Ha habido pocas señales de convergencia en el asunto desde que, a principios de octubre, Estados Unidos difundió una propuesta para superar el punto muerto al que han llegado las conversaciones sobre el tratado agrícola. La propuesta convoca a que EU y la Unión Europea disminuyan sus subsidios agrícolas 60 y 80%, respectivamente, y plantea un sistema para que las naciones ricas reduzcan sus impuestos (con vistas a eliminarlos en 2023).

La Unión Europea estuvo de acuerdo con la propuesta sobre subsidios, pero ha hecho una contraoferta más débil en relación con aranceles, limitada por excepciones relativas a asuntos "sensibles". Esas excepciones reducirían drásticamente los beneficios para las naciones en desarrollo y para los más importantes exportadores agrícolas. (Entre tanto, Japón ha rechazado abiertamente la oferta europea.) Las naciones en desarrollo, representadas por el Grupo de los 20 (G-20, el cual incluye a Brasil e India), desean una disminución más drástica en aranceles agrícolas y acusan a los europeos de obstrucción. El comisionado comercial de la Unión Europea, Peter Mandelson, ha declarado que no se presentarán más ofertas sobre comercio agrícola antes de la reunión de Honk Kong.

El problema es que superar las diferencias sobre comercio agrícola es clave para progresar en otros temas como productos no agrícolas y la apertura comercial en servicios. Las naciones ricas, por ejemplo, han convocado a los países en desarrollo a abrir sus mercados a los productos industriales. Pero las naciones del G-20 han rehusado hacer más concesiones hasta que se reduzcan las barreras al comercio agrícola; de hecho, están decididas a no dar ''una ronda gratuita'' en Hong Kong a EU, Japón y la Unión Europea. Aunque hay un amplio consenso en que los aranceles relacionados con productos no agrícolas deben disminuir, el camino para concretar las modalidades es largo y tortuoso. Las naciones desarrolladas desean una ''fórmula suiza'' (así llamada a partir de un modelo propuesto por Suiza en los años setenta) para armonizar aranceles altos y bajos durante cierto número de años. Sin embargo, esto impondría una carga desproporcionada a los países en desarrollo. Estos últimos desean una resolución más matizada, la cual incluya aranceles individuales que tomen en cuenta sus puntos débiles.

La meta que se extrapolaría de la ronda de Doha, el desarrollo, es también rehén de un acuerdo en diferentes materias relacionadas con el comercio agrícola. Por ejemplo, la reciente decisión de abrir el comercio azucarero (lo que incluye un 36% de reducción en el precio de garantía del azúcar de la Unión Europea) ha provocado críticas de las naciones pobres de Africa, el Caribe y el Pacífico (ACP) cuyos productores de azúcar dependen del acceso preferencial a los mercados europeos. Ahora se discute la manera de compensar a esos productores. Por otra parte, aunque hay amplio consenso sobre la necesidad de proporcionar mayor acceso a los mercados para los países menos desarrollados y sobre un paquete de "ayuda comercial" para impulsar sus exportaciones, aún existen diferencias en otros temas relacionados con el desarrollo, como la manera de incorporar los términos de un tratado de 2003 que permitía a los países pobres comprar versiones genéricas baratas de fármacos al amparo del acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS, por sus siglas en inglés). Resulta poco probable que en Hong Kong se logre algún acuerdo temprano a favor del desarrollo, que incluya la discusión sobre las modalidades de cualquiera de estos temas.

Evaluar el éxito

Dadas esas profundas diferencias y las bajas expectativas, será difícil evaluar el éxito de la ronda de Hong Kong. Hay algunas razones para el optimismo. Es positivo que las propuestas de EU y de la Unión Europea establezcan un punto de arranque para que los países ricos hagan concesiones agrícolas. Por ejemplo, en una reunión preliminar en Ginebra, a principios de noviembre, los miembros de la OMC comenzaron a considerar la posibilidad de hacer transacciones entre asuntos difíciles, elevando la posibilidad de que los países desarrollados cambien reducciones de aranceles agrícolas por concesiones de los países en desarrollo sobre productos no agrícolas y servicios. En público se muestran muy pocas señales de convergencia, pero esto se debe en parte -como ocurre con este tipo de reuniones- a que nadie quiere mostrar sus cartas antes de que la negociación difícil (que casi siempre se lleva a cabo tras bambalinas) empiece en Hong Kong.

Los miembros de la OMC han tomado la decisión de que Hong Kong no se vea como un fracaso. Aunque las modalidades están probablemente fuera de alcance, el grupo deseará cuando menos asegurar un compromiso que salve las apariencias y demuestre a los observadores que la ronda de Doha no está muerta. La última reunión ministerial de la OMC, en Cancún, en 2003, terminó sin un acuerdo sobre cómo proseguir. Desde entonces hay consenso sobre la necesidad de prevenir cualquier interrupción adicional del ''ímpetu continuo'' necesario para que concluyan con éxito las negociaciones de la ronda de Doha. El colapso de la reunión de Hong Kong podría redundar en el retroceso de las limitadas concesiones hechas durante las conversaciones preliminares, lo que conduciría a mayores retrasos.

Como advirtió recientemente el director general de la OMC, Pascal Lamy: ''ciertamente sería desastroso que lo logrado desaparezca debido a nuestro fracaso en sacar adelante las negociaciones''.

Después de Hong Kong será aún posible concertar otras reuniones a nivel ministerial para tratar las complejas modalidades y los polémicos temas de su aplicación. Pero ya no hay mucho tiempo: la ronda de Doha debe concluir antes de que comience 2007, para que EU aproveche la autorización especial que permite a la Casa Blanca aprobar tratados comerciales sin que sean objeto de enmienda por el Congreso. Esta autorización expira en julio de 2007, después de lo cual asegurar la aprobación de un amplio acuerdo multilateral de comercio será más difícil y tomará más tiempo. Al parecer, las elecciones del 26 de noviembre debilitarán la influencia del presidente estadunidense en el Congreso, y no es probable que la autorización se renueve. Y con una elección presidencial a celebrarse en noviembre de 2008, tampoco es factible que un tratado de libre comercio de la OMC obtenga mayor atención hasta el año siguiente. Así que si nada sucede en Hong Kong, el desarrollo de la agenda de Doha podría retrasarse otros cuatro años.

Un retraso de esas proporciones, además de costar a las naciones más pobres de la OMC gran cantidad de ganancias derivadas del desarrollo, podría tener otras consecuencias negativas. Por ejemplo, se dedicará más esfuerzo y atención a asegurar tratados comerciales bilaterales. Esto no es, por sí mismo, necesariamente incompatible con los objetivos de la OMC; incluso el bilateralismo y el multilateralismo han coexistido por décadas en las negociaciones comerciales; pero un ''tazón de espagueti'' de tratados de libre comercio bilaterales, con conflictivas reglas de origen, restricciones y cláusulas de acceso preferencial, podría elevar los costos de transacción comercial y terminar retrasando una liberalización más extensa. Los países menos desarrollados serán otra vez los que pierdan en la medida en que carecen de poder para negociar tratos favorables con las naciones ricas -a cuyos mercados necesitan tener acceso a cualquier costo- en un sistema bilateral.

Un fracaso de Hong Kong conduciría a la pérdida de credibilidad de la OMC, organismo que ya ha sufrido la ignominia de ver que dos reuniones referenciales, históricas (Seattle 1999 y Cancún), degeneraron en un fiasco. Pero no sería el fin de la organización. Su arbitraje es aún necesario y útil para resolver disputas comerciales en forma independiente, evitando que los reclamantes y los demandados recurran a una escalada de proteccionismo de toma y daca. De la misma manera, las negociaciones multilaterales para liberalizar el comercio podrían continuar, si bien de manera disminuida y sujeta a retrasos prolongados. Eso no mitigaría el hecho de que, si la ronda de Doha se malogra, países pobres y ricos por igual se arriesgan a perder un gran acuerdo.

FUENTE: EIU

Traducción de textos: Jorge Anaya