Cuauhtémoc Cárdenas /I

Política petrolera (una respuesta)

El viaje del titular del Ejecutivo a España ha estado lleno de declaraciones, las cuales han presentado una visión totalmente equivocada sobre los foros para tratar cuestiones petroleras, convocados por el Senado de la República.

Primero, debe decirse que la propuesta hecha por el mandatario no es propiamente sobre la política petrolera, como parecería desprenderse de sus declaraciones, sino que se trata de seis iniciativas: cinco de reforma a varias leyes y una para la creación de una comisión. En ningún caso, entonces, ni en México ni en España, ha hecho pública alguna propuesta sobre políticas petroleras, es decir, el programa de trabajo o plan de desarrollo de dicha industria, a partir de lo cual pudieran discutirse sus criterios o planteamientos técnicos, económicos, financieros o de tiempos que, por otro lado, en varias de las presentaciones en el Senado y en otros foros celebrados en otras instituciones se han estado tocando.

El gobierno parece no darse cuenta de que una cosa son las iniciativas de ley para cambiar el marco regulatorio de la industria petrolera, y otra, muy distinta, las ideas o las propuestas a ejecutar –obras, inversiones, volúmenes de producción, medidas de integración productiva, esquemas de gestión, etcétera– para reactivar y desarrollar la industria petrolera, aun cuando unas y otras estén relacionadas a la hora de llevar las segundas a la práctica.

El titular del Ejecutivo ha expresado: “no se han disputado elementos centrales de mi propuesta”. Se equivoca. Ha sido una constante en varios foros señalar, por ejemplo, la anticonstitucionalidad que contienen varias de sus iniciativas, entre ellas, y de manera destacada, la referente a la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo.

De aprobarse el artículo 4° de esta iniciativa, abriría el paso franco a la violación de la Carta Magna, pues permitiría la inversión de particulares en áreas de la industria petrolera reservadas de manera exclusiva a la nación. Dice el texto de este artículo: “Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos”, y continúa: “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo”.

De acuerdo con el 27 constitucional, el Estado está impedido, desautorizado, para contratar o dar concesiones a personas, físicas o morales, para que, tratándose del petróleo y los hidrocarburos, inviertan en las actividades de esa industria en las que por disposición de la propia Constitución sólo tiene cabida la nación.

En el artículo 2° de la propia iniciativa se pretende incorporar expresamente la categoría, hasta ahora inexistente en la ley vigente, de áreas estratégicas en la industria petrolera, para diferenciarlas de aquellas hasta hoy reservadas, en las que, pretende el gobierno, pudiera aceptarse la inversión privada, que son la exploración, la explotación, la refinación, la elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos de su refinación, el gas y los denominados petroquímicos básicos, que en conjunto integran lo que la ley vigente define en su artículo 3° como la industria petrolera, aquella reservada en exclusiva a la nación.

En el artículo 11, apartado III, se propone facultar a la Secretaría de Energía para que regule, por una parte, actividades estratégicas y, por otra, actividades en este caso de nueva aparición, a las que llama permisionadas, que se separarían de las ahora reservadas a la nación para abrirse a inversionistas privados. De llegarse a aprobar esta diferenciación dentro de la industria petrolera, la acción pública acabaría por quedar reducida a la extracción.

Una violación potencial más a la Constitución se encuentra en la eventual aprobación del artículo 46 de la iniciativa de nueva ley orgánica de Petróleos Mexicanos. Dice su texto que Pemex podrá celebrar contratos “sujetos al buen desempeño y generación de resultados”, en los que “se pacte una remuneración fija o variable, determinada o determinable, con base en las obras y servicios especificados al momento de la contratación o que el desarrollo del proyecto exija con posterioridad”, y que “Petróleos Mexicanos podrá pactar incentivos tendentes a maximizar la eficiencia o el éxito de la obra o servicio”, es decir, contratos que la iniciativa llama de desempeño, que no serían otra cosa que de riesgo, cuyo pago se vincula a los resultados obtenidos –pago nulo en caso de cero resultados o un porcentaje pactado de la producción obtenida–, prohibidos expresamente por nuestras leyes.

Para terminar con el asunto de las violaciones constitucionales que entrañaría la aprobación de las iniciativas del gobierno tal como fueron enviadas al Congreso, habrá que decir que en la propuesta de reforma a la Ley Federal de Derechos, en su artículo 257 quáter, se considera aprobada ya la apertura a la inversión privada en los trabajos de exploración y explotación en aguas profundas, y de la iniciativa de ley que crearía la Comisión del Petróleo, podría desprenderse que hubiera concesionarios de la explotación distintos a Pemex, lo que prohíbe la ley en vigor.

La Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo no debe reformarse. Debe mantenerse como está y rechazarse la iniciativa presentada por el Ejecutivo al Senado. Los contratos de desempeño o incentivados, que son de riesgo, no caben en la ley, así como tampoco la apertura a intereses particulares de los trabajos en aguas profundas.

El gobierno, que de acuerdo con el conjunto de iniciativas de ley que ha enviado al Congreso, se muestra urgido por entregar a inversionistas privados la explotación en aguas profundas, la refinación, el transporte, el almacenamiento y la distribución de petróleo, gas y petroquímicos básicos, no se atreve a presentar con franqueza a la nación una propuesta de reformas constitucionales, y es por eso que se mueve por vericuetos legaloides, buscando complacer a inversionistas privados e intereses de dentro y fuera que pretenden una industria petrolera mexicana plenamente a su servicio.

Los de dentro, para beneficiarse con las utilidades que genera la industria del petróleo, áreas de la cual –de aprobarse las iniciativas oficiales– se les entregarían de manera privilegiada para manejarlas de acuerdo con sus particulares intereses. Los de fuera, que son básicamente los de los grandes negocios petroleros estadunidenses, para que nuestros hidrocarburos sigan contribuyendo a sostener su economía bélica y de dispendio energético, para asegurarse suministros cercanos, para seguir beneficiándose de los mercados mexicanos altamente lucrativos que se les han entregado y los que evidentemente no quieren perder, como los de los combustibles y los fertilizantes. Y en todo esto, no deben faltar jugosas comisiones, evidentemente no declaradas, para quienes en el pasado y en el presente han tomado o puedan tomar las grandes decisiones sobre la política petrolera.

Ahora bien, independientemente de la pretensión del gobierno de modificar el marco regulatorio de la industria petrolera admitiendo y alentando violaciones flagrantes a la Constitución, de aceptarse a inversionistas privados en las áreas que están reservadas en exclusiva a la nación, se provocaría el rompimiento de las cadenas productivas en una industria que ofrece los mejores resultados, tanto técnicos como económicos, cuando opera con la mayor integración posible y cuando, evidentemente, abastece mercados con la mayor amplitud posible.

Por ejemplo, de abrirse la posibilidad al transporte por ductos de propiedad y gestión privada, un sistema circulatorio energético que corre por todo el país podría manejarse con dos o más criterios distintos, incluso válidos desde los respectivos puntos de vista, pero contrapuestos en función de sus objetivos finales, que en el caso del sistema de ductos de Pemex, además de su eficiencia operativa, no debieran ser otros que el abasto suficiente y oportuno de petrolíferos a todo el país, independientemente del lucro que pudiera representar.

En el caso de la refinación, para dar otro ejemplo, es obvio que para un maquilador particular no sería aceptable el tratamiento que se da a la subsidiaria Pemex Refinación. A ésta se le entrega el petróleo al precio corriente internacionalmente –hoy en el orden de 130 dólares por barril de crudo– y la Secretaría de Hacienda le fija el valor a que debe vender los refinados, muy por debajo de costos internacionales, con lo que se hace operar a esta subsidiaria obligadamente con pérdidas. Un particular recibiría el crudo y entregaría a Pemex los combustibles sin que le importaran los precios de uno y otros, pues simplemente se le pagarían entre 16 y 20 dólares por barril maquilado en su refinería, lo que constituiría un negocio altamente lucrativo y más que seguro. Si a Pemex Refinación se le tratara como se pretende hacer con los particulares, sería una de las subsidiarias de Pemex con utilidades mayores y aseguradas.

La cesión de estas actividades a inversionistas privados, por otro lado, iría en contra de las tendencias que se observan en las grandes petroleras mundiales, privadas y públicas, que es la de tratar de integrarse productivamente lo más posible, operar en toda la cadena productiva con criterios y, sobre todo, con intereses comunes, y no al revés, como parece que pretende hoy el gobierno mexicano.

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Recientemente también, el titular del Ejecutivo ha declarado que “la controversia ha estado más bien en los planos ideológico y político, pero en el plano técnico y de los hechos que busca la reforma, no ha habido realmente una polémica”.

Desde luego, todo lo que se ha estado expresando en los foros sobre el petróleo, al igual que las iniciativas del Ejecutivo, parten de las concepciones ideológicas y las posiciones políticas de las personas que elaboraron las iniciativas y de aquellas que en los foros hemos manifestado nuestras opiniones sobre los diferentes temas tratados. No podría ser de otra manera.

Ahora bien, debe destacarse que fuera de las seis iniciativas, es el gobierno el que no ha tenido propuesta en los terrenos técnicos y económicos, salvo expresiones de que con los cambios del marco regulatorio de la industria petrolera, como por arte de magia –sin precisar actividades, ni menos inversiones requeridas, fuentes de éstas, y tiempos– se tendría una industria petrolera reactivada y en expansión. Y debe agregarse que el gobierno no ha dado pie para la discusión técnica sobre la programación de corto, mediano y largo plazos en la industria petrolera, de las actividades a realizar, de sus fuentes de financiamiento, de sus tiempos de ejecución; de todo ello ni una palabra.

El titular del Ejecutivo declaró en España que si se aprueba su iniciativa de reformas, México podría convertirse en el cuarto productor mundial de petróleo –frente al sexto lugar que ahora ocupa–, que se elevaría la producción de gas y de petróleo, que aumentarían las reservas probadas de nueve a por lo menos 40 años más y que permitiría producir toda la gasolina que necesita el país y reducir su importación.

Declarar lo anterior no es entrar al debate técnico-económico. Es una profesión de fe, a la que no se le da sustento material alguno, ya sea político, técnico o financiero. Es más, aun aceptando que se tratara de una manifestación de intenciones, ésta en particular, de llevarse a la práctica, resultaría en un grave riesgo para el futuro de México y los mexicanos.

Y si por técnico se entiende hablar de cifras, empecemos con algunas.

El titular del Ejecutivo pretende que México aumente su producción de petróleo y gas, aunque no dice en qué cantidades. Me parece que orientar los trabajos de Pemex en ese sentido sería altamente riesgoso para el país.

Elevar la extracción de hidrocarburos representaría que la actual reserva probada se agotara en un tiempo más corto de los nueve años de vida que ahora se le estiman, o los 40 años de que ha hablado el titular del Ejecutivo, porque se incrementará la actividad exploratoria y con ello el volumen de las reservas probadas se acortará.

La plataforma de producción de los años recientes se sitúa en el orden de 3 millones de barriles diarios. En estas condiciones ahora se tienen reservas probadas para nueve años. Si se convirtieran en probadas las reservas calificadas como probables y posibles, se llegaría a un total de 44 mil 500 millones de barriles, que manteniendo los ritmos de explotación actuales darían para el abasto de unos 30 años. Si aumenta la extracción, como pretende el titular del Ejecutivo, esos 30 años, los años de la actual generación joven, se harían menos y estarían agotadas todas las reservas, las ahora probadas, las probables y las posibles.

El consumo nacional demanda un millón 700 mil barriles diarios. El resto, un millón 300 mil, se exporta sin que se le agregue valor mediante su transformación industrial en refinados y petroquímicos, sin generar empleos en el país, sin impactar en otras actividades económicas ni en el desarrollo regional.

Una política inteligente sería agregar valor al producto extraído de la tierra y, por tanto, ir disminuyendo gradualmente, hasta eliminar, la exportación de crudo, industrializarlo en el país, satisfacer las demandas internas de combustibles y otros petrolíferos y exportar principalmente petroquímicos.

Una decisión en ese sentido llevaría a no dejar que la Secretaría de Hacienda, con sólo criterios fiscales, siga fijando en la práctica, y más allá de lo formal, la plataforma de explotación. Ésta debiera ser una función del Congreso, del Senado en particular, pues es con base en esta cifra y en la relación que debe existir entre los volúmenes de extracción y de reservas probadas, de donde debiera partir el diseño de la política petrolera. La plataforma de explotación no debiera elevarse porque se crea, irracionalmente, sin argumentar razones, porque se tengan ganas o, lo más probable, para complacer al extranjero, que México pase de ser el sexto productor mundial a ocupar el cuarto lugar, en el que estaría mientras más rápido agota las reservas. Ésa podría ser una decisión funesta para los mexicanos de ahora y del mañana.

Y si para aumentar la explotación el gobierno está pensando en los recursos prospectivos, esto es, los que se supone existen con un volumen de 53 mil 800 millones de barriles, 55 por ciento en aguas profundas y ultraprofundas del Golfo de México, y el resto en tierra y en aguas someras, pero que todavía no se descubren y menos aún se cuantifican con precisión por haberse ya explorado mediante la perforación de los pozos necesarios para ello, sería una insensatez basar hoy el aumento de la explotación en las inciertas probabilidades que hasta este momento ofrecen los depósitos en aguas profundas, de los que para obtener producción, a partir de que se inicie su exploración, deben transcurrir entre ocho y 10 años por lo menos.