La iniciativa Beltrones
Es una lástima que las propuestas de reforma petrolera presentadas el 23 de julio por un grupo de legisladores del PRI, de inmediato etiquetadas como iniciativa Beltrones (IB), hayan seguido en forma tan literal el modelo de su antecesora, la iniciativa Calderón (IC). Quien tenga la paciencia para leer al menos las dos más importantes –la de reformas a la Reglamentaria del 27 Constitucional y la de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos– encontrará que el número de artículos idénticos en ambas iniciativas es superior al de los que presentan diferencias de fondo. Si, a fin de cuentas, éstas fueran las únicas a ser discutidas en el Congreso, el debate no contrastará dos concepciones diferentes del futuro de la industria petrolera mexicana, sino dos versiones apenas distinguibles del mismo modelo. Como se sabe, éste privilegia la extracción del recurso para incrementar el sesgo exportador; se orienta a contribuir a la seguridad energética de América del Norte, más que a garantizar la nacional; regatea los recursos para el procesamiento interno de los hidrocarburos como base de cadenas productivas que vayan más allá de la mera producción de combustibles, y acentúa la dependencia técnica, gerencial y administrativa del organismo respecto de una creciente gama de vendedores o arrendatarios de equipos e instalaciones, contratistas, prestadores de servicios, consejeros técnicos, permisionarios y concesionarios privados, muchos de ellos extranjeros. El debate será, entonces, entre los detalles que distinguen a una de otra: nimios los más, algunos importantes. El Pemex que surgirá de cualquiera de estas iniciativas o de una combinación de ellas no será, en modo alguno, la “palanca del desarrollo nacional” que ambas prometen.
Habiendo escuchado los debates en el Senado, los redactores de la IB corrigieron algunas de las aberraciones más patentes de la IC. Eliminaron, por ejemplo, el egregio despropósito de los consejeros profesionales de tiempo parcial y la patente de corso que se les otorgaba al exceptuarlos de la Ley de Responsabilidades. Acotaron la facultad que se atribuía el Ejecutivo para nombrar a su albedrío a los miembros del consejo de administración, sujetándola a la ratificación del Senado, previa comparecencia de los designados. Incluyeron referencias simbólicas a la diversificación, la eficiencia y la seguridad energéticas, y promesas –en México es frecuente que las disposiciones legales no sean sino declaraciones de intención– de fomento al desarrollo tecnológico y de formulación de un programa de modernización del sector energético en su conjunto. Pero no más que esto.
Preservaron, por increíble que parezca, el seguro a la impunidad de los miembros del consejo y del director general (Ley Orgánica: artículo 37 de la IC y 42 de la IB). Mantuvieron también, con una sola excepción, las instancias en que los contratos de obras y prestación de servicios para realizar actividades sustantivas de la industria petrolera pueden asignarse por invitación restringida o adjudicación directa, entre los que siguen contándose los relativos al desarrollo de innovaciones tecnológicas y a servicios de consultoría, estudios, asesoría, investigaciones y capacitación. La exclusión planteada en la IB afectó los servicios de evaluación de riesgos, coberturas y servicios financieros, los que tendrán que licitarse (Ley Orgánica, artículo 45 de la IC y 55 de la IB).
Considero que, con la IB, persiste el riesgo, señalado en el antepenúltimo de los foros del Senado, de transferir a particulares porciones no determinadas de la renta petrolera derivada de las operaciones de extracción de petróleo y gas que se contraten con ellos. La IB no excluye la realización de contratos de obras y prestación de servicios en las actividades de exploración y desarrollo de campos (artículo 6 de la Reglamentaria). Aún más, omite las referencias a la necesidad de mantener el control sobre esas actividades y la propiedad sobre los hidrocarburos, incluidas en la disposición correspondiente de la IC. Por otra parte, sigue existiendo la posibilidad de que, aunque formalmente no correspondan a esa categoría, en su ejecución algunos contratos se conviertan en contratos de riesgo, pues se autoriza, como parte de la remuneración, incluir compensaciones determinadas por la maximización de “la eficacia o el éxito de la obra y servicios” (inciso V, artículo 60 de la Ley Orgánica).
A mi juicio, la característica más lesiva de la IB se halla en que abre la puerta a la balcanización de Pemex, por medio de su fragmentación en un número indeterminado de subsidiarias de diverso tipo. De acuerdo con el artículo 4 de la Reglamentaria y los 2 y 3 de la Orgánica, contenidos en la IB, Pemex tendría, además de sus organismos subsidiarios, “organismos descentralizados con carácter estratégico filiales”, cuyo número no se establece ni limita. Me parece difícil convenir en que los fines del organismo puedan alcanzarse mejor a través de su pulverización en incontables “mini Pemex”. Cada uno de éstos tendría autonomía de gestión, pero sin duda escasa dimensión económica e institucional y capacidad de negociación frente a las corporaciones privadas con las que contrarían obras y servicios. Es razonable prever, por tanto, que serían marginados o desplazados de los nuevos espacios y localizaciones de la industria petrolera en que actuarían. Además, podrían ser desincorporados por decisión del consejo de administración (inciso IX del artículo 19 de la Ley Orgánica).
En suma, al igual que la IC, vista en su conjunto y examinada en sus detalles, la IB dista de ofrecer seguridades de que el núcleo de la industria petrolera, constituido por las funciones básicas de Pemex, no se transferiría, más temprano que tarde, a manos privadas, en violación del pacto constitucional vigente.