La iniciativa ciudadana
Como se sabe, esta semana llegó al Senado de la República, llevada por legisladores del Frente Amplio Progresista (FAP), la iniciativa ciudadana de reforma petrolera. Se ha destacado el hecho, al que es difícil hallarle precedentes, de que fue elaborada por un grupo plural, diverso, interdisciplinario, convocado por las fracciones parlamentarias del FAP y por el Movimiento de Defensa del Petróleo. Ese grupo, entre cuyos integrantes se encontraron muchos de los convidados al debate energético del Senado de la República, elaboró varios documentos.
Las siguientes reflexiones aluden a dos de ellos: el planteamiento sobre la necesidad de elaborar una política de Estado en materia de energía, con amplia visión prospectiva, que hace las veces de exposición de motivos de las iniciativas de reforma de diversas leyes, y las iniciativas mismas, en especial las relativas a reformas a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo y a una nueva Ley Orgánica para Petróleos Mexicanos. El debate sobre la reforma petrolera se verá enriquecido y podrá orientarse hacia nuevos derroteros, esta vez congruentes con los intereses y demandas del desarrollo nacional, en virtud de tener sobre la mesa los contenidos de esta iniciativa ciudadana.
Quizá el señalamiento más repetido en los foros del Senado fue el relativo a la necesidad de rescatar a Pemex de las tenazas que lo ahogan, constituidas por el expolio fiscal, que lo priva de recursos superiores a la renta petrolera que genera; el laberinto de regulaciones y controles, diseñado para empresas paraestatales que han dejado de existir, y la maraña de modus vivendi corruptos en que lo han enredado el sindicato y algunos de los contratistas privados que, a menudo en forma ilegal, participan en sus actividades sustantivas.
Se consideró que la autonomía presupuestal y de gestión constituía el instrumento adecuado para romper esas tenazas y extraer al organismo de la debacle operativa. Así lo entiende la iniciativa ciudadana. A diferencia de las otras, sin embargo, no propone para Pemex un régimen de excepción que lo coloque por encima de todo mecanismo de vigilancia y control, excepto aquellos de los que él se dote. Esa excepcionalidad puede resultar, junto con un régimen laxo de contrataciones de obras y servicios, el vehículo para convertirlo en un proveedor de contratos y permisos de los que tome ventaja toda clase de actores privados, nacionales y foráneos. Hay ejemplos recientes de este tipo de abusos.
La autonomía de gestión que prevé la iniciativa ciudadana se define con rigor y claridad: es la facultad de que se dota al organismo para “operar con fundamento en criterios técnicos, económicos, estratégicos, ambientales y de seguridad, de conformidad con la legislación aplicable y los lineamientos del Programa Nacional de Energía”. Se trata de una autonomía de gestión que debe expresarse en resultados relacionados con seguridad energética, mejoramiento de la productividad, restitución de reservas, reducción de impactos ambientales, fomento del ahorro y la eficiencia en el uso de la energía y promoción del desarrollo científico y tecnológico nacionales.
La autonomía presupuestaria, por su parte, se concibe como la facultad del organismo para elaborar su propio presupuesto, el que deberá ser incluido, “en rubros por separado y sin que se establezca relación con el balance ingresos-egresos federales”, en los proyectos de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación. En otras palabras, la prioridad en el uso de los recursos generados por Pemex no será más cubrir los faltantes recaudatorios o financiar los déficit del gobierno federal, sino asegurar la sana operación, expansión y desarrollo de la industria petrolera nacional.
La iniciativa ciudadana prevé, naturalmente, que Pemex acuda a la contratación de obras y servicios con particulares, dando preferencia, en igualdad de circunstancias, a los nacionales. Establece, desde la Ley Reglamentaria misma, un requisito que tornará imposible comprometer a trasmano participaciones en la propiedad del recurso o en la renta derivada de su extracción, la renta petrolera.
Además de fijar que ningún contrato podrá otorgar porcentajes en los productos y participación en los resultados de las explotaciones, preceptúa que tampoco podrá convenirse el pago en efectivo del equivalente a esos porcentajes o participaciones. Esta disposición aleja en definitiva el peligro de que, bajo figuras como la de contratos incentivados, se lleguen a establecer los contratos de riesgo. Es la única de las propuestas que ofrece esta garantía.
No elimina, por no ser prudente hacerlo, la posibilidad de que, por verdadera excepción, algunos contratos puedan ser adjudicados por invitación restringida o de manera directa. Empero, tratándose de actividades de exploración y desarrollo o de construcción de instalaciones industriales, de transporte y almacenamiento, se requerirá la autorización específica del Consejo de Administración, la opinión de la Secretaría de la Función Pública y será necesario informar a la Cámara de Diputados. Así, en lugar de abrir la puerta para que prácticamente todos los contratos importantes se adjudiquen por estos procedimientos, se establecen requisitos que estimularán acudir a las licitaciones y, en los hechos, cerrarán la puerta a un cúmulo de prácticas corruptas.
Sólo me he referido a un aspecto, de particular relevancia, de los muchos en los que la iniciativa ciudadana resulta una opción claramente preferible a las otras que serán examinadas por el Congreso. Quizá se considere ingenuo concluir manifestando la esperanza de que, en su procesamiento legislativo, como ahora se dice, se atienda más a los méritos intrínsecos de las iniciativas que a su origen político. Si éste fuera el criterio rector de las negociaciones en el Congreso, muchos aspectos de la iniciativa ciudadana quedarían consagrados en las leyes que eventualmente se aprueben.