Consideraron necesaria una ley con mayor apego a los acuerdos entre gobierno y EZLN

De los 385 legisladores que aprobaron la reforma indígena, más de 100 han cambiado su postura

A la nueva iniciativa se opone el PAN; afirma que es un asunto "resuelto y discutido"

CIRO PEREZ SILVA

De los 385 diputados que el pasado 28 de abril de 2001 votaron a favor de la llamada ley indígena, hasta hoy más de 100 han cambiado su postura y consideran necesario modificar este ordenamiento, sumándose a la iniciativa de ley que fue presentada el lunes en la Cámara, la cual establece modificaciones constitucionales en materia indígena, en cumplimiento de los acuerdos de paz de San Andrés Larráinzar, firmados entre el gobierno federal y el EZLN el 16 de febrero de 1996.

En ese entonces, 176 diputados del PRI, 190 del PAN, 13 del PVEM, tres del PSN, uno de Convergencia y dos del PAS, dieron su voto a favor del dictamen de las comisiones de Puntos Constitucionales y de Asuntos Indígenas sobre la misma iniciativa, en tanto que 49 legisladores del PRD, cinco del PRI, cinco del PT y un independiente se manifestaron en contra.

Fueron muchos los que ese día estuvieron ausentes. Por el PRI faltaron a la sesión correspondiente 27 legisladores; del PAN, 17; del PRD, tres; del PT, tres, y del PVEM, tres, haciendo un total de 53.

Diez meses más tarde, existen firmas de al menos 168 diputados que promueven una contrarreforma que "resuelva efectivamente" las demandas de las comunidades indígenas del país, entre otros, los 52 del PRD, más de 70 del PRI, los 16 legisladores del PVEM, uno de Convergencia, dos del PAS y ocho del PT.

A este nuevo proyecto se opone el PAN, quien en voz de su coordinador advierte que si bien es de respetarse el derecho de los diputados a presentar iniciativas, para su bancada "es un asunto que está ciertamente discutido y resuelto en términos constitucionales y creemos que el siguiente paso debe darse en los congresos locales".

En tanto, el coordinador del PRD, Martí Batres Guadarrama, hace un exhorto al Senado para que detenga las consultas encaminadas a elaborar la ley secundaria de las reformas aprobadas el año pasado y se sume al debate de este nuevo intento por aprobar una ley que respete los acuerdos de San Andrés, "o que por lo menos espere a que la Suprema Corte se manifieste respecto de los recursos de controversia constitucional interpuestos por diversos municipios en contra de la ley".

Los motivos

La exposición de motivos de la iniciativa destaca lo que, de acuerdo con los promotores, impidió que el dictamen que finalmente fue aprobado se apegara más a los acuerdos firmados entre el gobierno y el EZLN.

Nuevamente se explica que en la actualidad existen 59 pueblos distintos que en su conjunto se aproximan a 10 millones de habitantes, es decir, 10 por ciento del total de la población mexicana.

Algunos pueblos indígenas se encuentran concentrados en un territorio relativamente compacto (como los mixes), mientras otros se hallan dispersos en muy distintas regiones (como los nahuas). Algunos están formados por cientos de miles de personas (los nahuas, hasta millón y medio), mientras en otros sólo sobreviven unas cuantas familias (los kiliwes, ocho).
Insisten en que la condición india y la pobreza están claramente asociadas. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática clasifica como extremadamente pobres a todos aquellos municipios en que 90 por ciento o más de la población es indígena. De este modo, más de las tres cuartas partes de la población étnica vive en cerca de 300 municipios clasificados en el rubro de extrema marginación.

Casi la mitad de los indígenas son analfabetos, cuando el promedio a nivel nacional es de poco más de 10 por ciento de la población. Alrededor de la mitad de los municipios indígenas carecen de electricidad y servicio de agua potable (frente a 13 y 21 por ciento de los promedios nacionales respectivos).

Destaca la exposición de motivos que en 1989 se aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En este instrumento se asumen conceptos básicos relativos al ámbito de los derechos colectivos frente a la hegemonía de los derechos individuales; de esta naturaleza es el sujeto de derecho. El pueblo indígena se define en atención a su origen histórico y a la persistencia de todas o parte de sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, destacando en este concepto el principio básico de la autoidentificación.

Asimismo, establece que el concepto de tierras debe comprender al de territorio entendido como el hábitat. Sus limitaciones están dadas por la naturaleza misma de un convenio que siendo internacional debe perfilar criterios tan generales que permitan su adaptación a las diversas situaciones de los países integrantes de la OIT.

México fue el primer país de América Latina que lo ratificó cuando aún no se reformaba su Constitución para incluir la pluriculturalidad.

Perfil de la iniciativa

La iniciativa de modificaciones constitucionales, pactada en los acuerdos de San Andrés, consiste en reconocer la libre determinación y como expresión de ésta la autonomía como garantía constitucional para los pueblos indígenas, a fin de dotarlos de derechos específicos, como formas propias de organización social y política, promoción y desarrollo de sus culturas, aplicación de sus sistemas normativos internos, definición de estrategias para su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos naturales.

"Vista así, la autonomía sería un derecho constitucional de los pueblos indígenas, de carácter colectivo, ya que ninguno de sus integrantes se puede apropiar de él a título individual. Esta autonomía no implica segregación ni reservación o separatismo, pues se dará en el marco del Estado nacional, que se plasma en las modificaciones al artículo 4 constitucional.

Las relativas al artículo 115 buscan propiciar el ejercicio del poder político en todos los niveles y ámbitos de gobierno, desde la base, la comunidad, establecer la integración de los ayuntamientos para que los que tengan población mayoritariamente indígena, si así lo deciden, se remunicipalicen para buscar coincidencia con los territorios actualmente ocupados por los pueblos indígenas, y así se establezca la posibilidad de coordinación entre dos o más municipios o varias comunidades. Todo ello no implica la creación de un cuarto nivel de gobierno.

La libre determinación y la autonomía

El ejercicio de la libre determinación y la autonomí en el marco del Estado nacional es la garantía de existencia y desarrollo de los pueblos indígenas. Derivada de ello, la autonomía y autogobierno son condiciones básicas y no son más que la capacidad de decidir los asuntos fundamentales de acuerdo con su cultura y bajo unas reglas pactadas con el Estado.

La propuesta es reconocer la autonomía como garantía constitucional para los pueblos indígenas, con el fin de dotarlos de derechos específicos en torno a los aspectos sustantivos que constituyen su razón de ser, por ejemplo, formas propias de organización social y política, promoción y desarrollo de sus culturas, sistemas normativos, definición de estrategias para su desarrollo, acceso al uso y disfrute de recursos.

"Para valorar esta iniciativa es indispensable advertir sobre la confusión que se ha planteado entre soberanía y autonomía. De ella derivó el razonamiento sobre la supuesta balcanización. La autonomía no implica separatismo. No se cuestiona el dominio eminente del Estado sobre el territorio nacional", afirma.

Tierras y recursos naturales

El territorio es un concepto clave en la delimitación y reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Se refiere al espacio geográfico que se encuentra bajo la influencia histórico cultural y el control político de un pueblo, lo que permite tomar decisiones sobre los recursos naturales para definir cómo se usan y cómo se dispone de ellos.

"Es importante aclarar que el ejercicio de este derecho, como todos los demás, está sujeto a la delimitación de competencias frente al Estado; no se trata de ejercer soberanía".

Este concepto está definido en el párrafo 2 del artículo 13 del Convenio 169, al señalar que la utilización del término "tierras" deberá incluir el concepto de territorios, "lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera".

Sistemas normativos

Hoy en día los pueblos indígenas aplican sus normas y las modifican y en efecto administran justicia. Se trata de que adquieran el derecho constitucional sobre esas prácticas históricas. Son formas de justicia que les han permitido regularse internamente, enfrentar el conflicto y mantener la cohesión colectiva. Se habla de "sistemas" porque cuentan con órganos específicos de tipo colegiado, procesos orales con garantía de audiencia para los implicados, sistema de sanciones y de verificación de su cumplimiento y, sobre todo, normas de cohesión y control social.

"Con base en lo señalado, parece conveniente el reconocimiento constitucional a los sistemas normativos. Ello no implicaría violación a la división de poderes ni se crearían "fueros indígenas especiales."

Otro de los elementos de la iniciativa se refiere al reconocimiento de la comunidad indígena como entidad de derecho público en atención a su origen histórico y a que no tiene como finalidad la satisfacción de intereses particulares: operaría independientemente del tipo de tenencia de la tierra.

Con ello permitiría el manejo de recursos públicos, le dotaría de personalidad jurídica para ser sujetos de derechos en los asuntos que les atañen, como realizar la planeación comunitaria de sus proyectos de desarrollo, asociarse libremente con otras comunidades o municipios para promover proyectos comunes que fortalezcan a los pueblos indígenas, otorgar presunción de legalidad y legitimidad a sus actos, definir representantes para la integración de los ayuntamientos y, entre otras funciones, establecer y aplicar las disposiciones relativas a su gobierno interno.

"Así pues, el reconocimiento al pueblo indígena y el específico a las comunidades que lo integran no es excluyente, sino complementario o derivado. No implica modificación al pacto federal, no es un cuarto nivel de gobierno", advierte el documento.