Samuel I. del Villar/ X y última

Reforma judicial y congreso constituyente

La inestabilidad constitucional con más de 400 decretos que han reformado y adicionado en incontables ocasiones el articulado de la Ley fundamental, desde que fue promulgada en 1917 es también cimiento de la inseguridad jurídica que ha sufrido y sufre el país. Innumerables reformas al vapor, caprichos sexenales, concertanegociaciones partidocráticas, ocurrencias neoliberales, todo ello de carácter transitorio, han desfigurado el texto constitucional, sobre deficiencias originales irresueltas y algunos cambios positivos. En balance reflejan la crisis institucional para dar efectividad a la República, representativa, democrática y federal fundada en las garantías a los derechos inherentes a la dignidad humana, que previene la propia Constitución y exige el Estado de Derecho. El Poder Judicial sufre agudamente de esta crisis institucional.

Mi opinión personal es que sólo un congreso constituyente debidamente preparado, convocado y elegido para el efecto, con bases sólidas y efectivas de representatividad democrática, no partidocrática y plutocrática, como tiende a suceder con el actual régimen de gobierno, ofrece posibilidades políticas y racionales para fundar la seguridad jurídica en los derechos y obligaciones de las personas que tanto requiere el país para prosperar. Sin embargo, esta opinión es difícilmente compartida por el proceso político predominante.

Lo que parece seguir dominando es el abandono y la confusión de las responsabilidades constitucionales de los cuerpos políticos reformadores, con singular superficialidad y frivolidad por añadidura. Está la votación en la Cámara de Diputados en diciembre pasado para convertir a la Corte en otro poder constitucional con facultad de iniciativa legislativa, juez y parte corporativa sobre sus propios intereses y los derechos de la población en general que pueden resultar antagónicos a ellos. Está la información de que el Presidente de la República presentará una iniciativa nada menos que para hacer de la Procuraduría General de la República (PGR) otro nuevo poder constitucional "independiente" de los existentes, a propuesta de la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia y la Subprocuraduría Jurídica y Asuntos Internacionales de la PGR, y que "se espera como la reforma más importante en materia de procuración e impartición de justicia en los últimos 80 años".¹

Hay que recordar que apenas dos semanas antes el presidente Fox había comprometido "una propuesta de reformas al aparato de justicia de México para recuperar la competitividad del país" sin especificar su naturaleza. Es descabellado pensar que el Presidente se refería a una reforma distinta a la que anuncia su Oficina de Innovación. Pero más descabellado es pensar que, por las ocurrencias de esta oficina, la "independencia" de la PGR sea la base para "recuperar la competitividad internacional", a menos de que las innovaciones, u ocurrencias, complementarias a la de crear otro poder autónomo, atribuyan al Ministerio Público la fijación de las tasas de interés y del tipo de cambio. En cualquier forma, es aplicable lo que el mismo Presidente sentenció al plantear, el 5 de febrero de 2002, la "revisión integral" de la Constitución: "cualquier intento que se origine en la prisa, la unilateralidad o en la imposición estará, en definitiva, condenado al fracaso".

La "prisa", "unilateralidad" y los intentos de "imposición" son tan evidentes como anticipable el "fracaso" de una ocurrencia tal para la justicia. Tampoco se puede olvidar que el año previo, el 5 de febrero de 2001, el mismo Presidente "instruyó" al secretario de Gobernación a coordinar la "consulta" sobre "una nueva arquitectura constitucional" y que, en lugar de cualquier marco institucional para la reforma, se optó por "la instalación de un buzón permanente" y "la realización de foros".² El procedimiento innovador del buzón también fue un fracaso para conseguir cualquier cambio institucional. Al año siguiente, como único resultado, el Presidente anunció que "se realizaron nueve foros y se propuso la modificación de 75 artículos constitucionales, y diputados y senadores de la actual Legislatura han presentado más de 140 iniciativas de reforma a la Constitución", sin ni siquiera explicar el significado de todo ello para la "nueva arquitectura constitucional". Desde entonces se ha quedado durmiendo el sueño de los justos, salvo por los trazos kafkianos que sugieren los planteamientos del secretario de Hacienda y de los innovadores presidenciales.

No obstante el fracaso del buzón como técnica de reforma constitucional, la Suprema Corte se embarcó en el curso análogo del Internet y el radio para "una reforma coherente e integral". Debía concluir el 31 de este mes, pero fue prorrogada "hasta julio de este año", según informó el ministro-presidente el 24 de los corrientes, anticipando los resultados de este "ejercicio de transparencia" que ha producido "200 ponencias", pero cuyo contenido y orientación se mantienen en la oscuridad. Mayor seriedad y resultados más tangibles tuvo el ejercicio previo de la Corte al generar en el año 2000 un Proyecto de Ley de Amparo, pero que en realidad también proyectó modificaciones a seis artículos constitucionales.

Este ejercicio no fue mal orientado, al buscar armonizar técnicamente algunas reformas con vicios estructurales atávicos. Así, por ejemplo, propuso dos nuevas instituciones constitucionales supuestamente para resolver la inferioridad de la Constitución: la declaratoria general inconstitucionalidad de una norma y la declaración de conforme a (la Constitución)".³ Pero no lo logró. Mantuvo la subordinación constitucional tanto de la jurisprudencia como de las nuevas declaratorias a la definición del arbitrio de los partidos políticos en el Congreso, los principios antijurídicos de incoherencia en las resoluciones de la Corte, así como de subsistencia en ellas de normas falladas como inconstitucionales. El problema de los intentos de resolver las taras fundamentales, sin erradicarlas, amalgamándolas con nuevas figuras institucionales es que "embrollan -ulteriormente- la marcha de la justicia", en vez de facilitarla, para usar el concepto de Carranza al criticar el marco porfiriano del amparo. Es difícil pensar cómo la propuesta de montaje que hace el proyecto de ley de la Corte de atribuirse facultades discrecionales para definir "los alcances y condiciones de la interpretación conforme o de la declaración de inconstitucionalidad"⁴ de una norma, sobre esos impedimentos a la supremacía de la Constitución, contribuiría a fortalecer la seguridad jurídica en vez de aumentar su incertidumbre. La seguridad jurídica exige que las normas contrarias a la Constitución sean anulables por una sola resolución jurisprudencial, sin más embrollos.

El punto de partida de una transición segura es la incorporación de los elementos integrales de la reforma al régimen constitucional del Poder Judicial. Para ello hay que vencer atavismos que llevaron incluso a Venustiano Carranza a abstenerse de proponer al Congreso Constituyente de 1916-1917 reformas para corregir vicios de raíz en el juicio de amparo, que reconocía y resaltaba en el mensaje respectivo, alegando contradictoriamente que sería "no sólo injusto, sino impolítico" erradicarlos porque el "pueblo mexicano está ya tan acostumbrado" a ellos.⁵ Desde entonces la reformas orientadas por establecimiento de un sistema judicial debido, incluso la reforma de 1994, se han inhibido de corregir los vicios de raíz. Los mismos atavismos han llegado al siglo XXI como corroboran las proyectos de la Suprema Corte de Justicia de 2000. Además del embrollo por el tratamiento de normas inconstitucionales, plantean la consolidación del centralismo que atrofia al Poder Judicial federal y que el ministro de la Corte José de Jesús Gudiño Pelayo explicaba todavía en 2002 por "poderosas resistencias que tienen su origen en esa centenaria tradición".⁶

Las reformas e iniciativas fallidas han partido de la permanencia de esos atavismos centenarios, han consistido en medidas superficiales para erradicarlos, y han generado expectativas de reformas ulteriores para corregirla y la inestabilidad consecuente del texto constitucional que caracterizó la dictadura presidencial sobre los demás poderes.

El problema de la reforma judicial, como el de la reforma de cualquier marco institucional viciado, es político antes que técnico. La inmensa mayoría de la población, cuyos derechos son violentados por la inefectividad del juicio de amparo para protegerlos, antes que nada, debe estar consecuente, consciente y efectivamente representada para hacer valer sus intereses en las definiciones constitucionales que estructuren las bases, el acceso y el alcance del control judicial de la constitucionalidad. Un congreso constituyente efectivamente democrático parece ser la única instancia con la representatividad y legitimidad necesarias para tomar esas decisiones, deshacer estos embrollos atávicos y generar la seguridad constitucional y jurídica necesaria y el orden y la solidez institucional para sostenerla. Mantener esas definiciones en instancias que carecen de esa representatividad, responsabilidad y efectividad política-democrática es lo que ha llevado a los embrollos de la justicia en la historia constitucional del país.

La historia de más de un siglo comprueba que están incapacitados para hacerlo especialistas con arraigados intereses creados en las estructuras viciadas, pero que han moldeado la voluntad política del presidente en turno y/o del Congreso, e incluso de la Suprema Corte desde que inauguró su activo protagonismo político.

Es más, los vacíos de profundidad, rigor, dedicación que deben generar la excelencia técnica para sustentar la multiplicidad de reformas judiciales previas también explican su fracaso y la disfuncionalidad del Poder Judicial, incluyendo la de la Corte. Es absolutamente descabellado pretender sustituir tanto la representatividad política y social en la toma de decisiones como la excelencia técnica para instrumentarlas, con buzones, foros, consultas en Internet o fuera de él, más aún por oficinas burocráticas de innovación, sin base alguna que acredite la legitimidad democrática y la excelencia técnica.

^Notas:

¹ Abel Barajas e Ivonne Melgar, "Lanzan reformas de PRG", Reforma, 27 de enero de 2004, p. 1A.

² "Creel: la nueva Constitución por consenso, o 'de plano no se da' ", La Jornada, 7 de febrero de 2001, p.1.

³ Suprema Corte de Justicia de la Nación, Proyecto de Ley de amparo reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, DF, 2000, proyecto de reformas y adiciones del artículo 107 constitucional, fracción II, párrafo segundo, p. 220.

⁴ Artículo 235, fracción III, Id., p. 196.

⁵ Venustiano Carranza, "Mensaje de primero de diciembre de 1916, del Primer Jefe al Congreso Constituyente", en Poder Judicial de la Federación, La Suprema Corte, la Revolución y el Constituyente de 1917 (1914-1917), México, DF, 1994, p.65.

⁶ José de Jesús Gudiño Pelayo, "Reflexiones en torno al informe sobre independencia de magistrados y abogados" rendido por el relator especial de la ONU, en SCJN, informe de labores 2002, México, DF, 2002, p. 852.